PYTANIA I ODPOWIEDZI

Pakt o migracji i azylu został przedstawiony przez Komisję we wrześniu 2020 r. Pakt ten towarzyszył licznym inicjatywom o charakterze pozalegislacyjnym, wyznaczając nowy początek w obszarze zarządzania migracjami. Ponad trzy lata później dokonał się historyczny przełom – Parlament Europejski i Rada osiągnęły porozumienie polityczne co do pięciu kluczowych aktów. Parlament Europejski przyjął ogółem 10 nowych aktów ustawodawczych. Łącznie ten zbiór reform tworzy nową podstawę prawną bardziej sprawiedliwego i skutecznego zarządzania migracjami. Osiągnięto porozumienie w sprawie następującego zbioru powiązanych ze sobą aktów:

Na przyjęcie oczekują jeszcze dwa wnioski ustawodawcze:

^{Porozumienie polityczne osiągnięto w grudniu 2023 r.}

^{Porozumienie polityczne osiągnięto w maju 2021 r. Zmieniona dyrektywaweszła w życie 27 listopada 2021 r.}

Pakt wprowadza wspólny europejski system jako podstawę nowego procesu zarządzania napływem migrantów zarówno w normalnych okolicznościach, jak i w sytuacjach kryzysowych i w sytuacjach instrumentalizacji.

Europejski system kontroli zewnętrznych granic UE, który zapewnia sprawiedliwe traktowanie wszystkich państw członkowskich i chroni osoby w potrzebie.

1. Bezpieczniejsze granice zewnętrzne: Wszyscy migranci o nieuregulowanym statusie będą rejestrowani po przybyciu i przejdą dokładną kontrolę tożsamości, bezpieczeństwa i stanu zdrowia oraz badanie identyfikujące osoby wymagające szczególnego traktowania. Osoby, w przypadku których nie występuje prawdopodobieństwo, iż będą potrzebować ochrony, osoby, które stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa lub osoby, które wprowadzają organy w błąd, będą podlegać przyspieszonej procedurze granicznej. Procedura ta umożliwia szybkie rozpatrzenie ich wniosków o udzielenie azylu, a w przypadku odrzucenia wniosku – szybki powrót, przy czym dane osoby nie otrzymają zezwolenia na wjazd na terytorium Unii. Każde państwo członkowskie będzie musiało posiadać odpowiednie zdolności umożliwiające przyjęcie określonej liczby osób ubiegających się o azyl na czas trwania odnośnych procedur, przy zapewnieniu odpowiednich warunków. Zastosowanie będą miały solidne gwarancje prawne, a małoletni bez opieki będą zwolnieni z procedury granicznej, chyba że stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa. Wszystkie państwa członkowskie będą musiały zapewnić niezależne monitorowanie praw podstawowych podczas kontroli przesiewowej oraz procedur azylowych na granicy. Wdrożone zostaną również pełne protokoły postępowania w sytuacji kryzysowej, które zapewnią na szczeblu unijnym stabilne i przewidywalne ramy umożliwiające zarządzanie sytuacjami kryzysowymi. Ramy te uwzględniają element wzmocnionej solidarności pozwalające na zaspokojenie wszystkich potrzeb danego państwa członkowskiego, a także odstępstwa od obowiązujących terminów w sytuacjach szczególnych.
2. Sprawiedliwe i wiążące przepisy wewnętrzne dotyczące azylu i powrotów: Nowe przepisy przewidują skuteczniejsze procedury azylowe, przy krótszych terminach i bardziej rygorystycznych przepisach dotyczących nadużyć i składania kolejnych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej po otrzymaniu odmowy w innym państwie. Z drugiej strony w przepisach tych zapisano ważne gwarancje praw jednostek, w tym bezpłatne doradztwo prawne we wszystkich procedurach, ze szczególnym uwzględnieniem grup szczególnie wrażliwych. W nowych przepisach ustanowiono ogólnounijne normy dotyczące warunków przyjmowania, a także zharmonizowane normy dotyczące kwalifikowania osób jako beneficjentów ochrony międzynarodowej i praw takich osób.
3. Osiągnięcie równowagi między solidarnością i odpowiedzialnością: Po raz pierwszy Unia będzie dysponować stałym obowiązkowym mechanizmem solidarnościowym. Żadne państwo członkowskie znajdujące się pod presją nie zostanie pozostawione samemu sobie. Jednocześnie każde państwo członkowskie będzie wnosić w elastyczny sposób wkład w działania solidarnościowe i będzie mogło wybrać rodzaj solidarności, którą zapewni. System będzie również obejmował skuteczne przepisy dotyczące wykrywania wtórnych przepływów i zapobiegania im.

Wnioski ustawodawcze wejdą oficjalnie w życie dwudziestego dnia po opublikowaniu przepisów w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Państwa członkowskie będą miały dwa lata na pełne wdrożenie paktu, licząc od daty wejścia w życie instrumentów prawnych.

Rozpoczęły się już jednak prace przygotowawcze, koordynowane przez Komisję. Reforma przewiduje przygotowanie wspólnego planu wdrażania i krajowych planów wdrażania, aby wszystkie państwa członkowskie podążały w tym samym kierunku i od pierwszego dnia były gotowe do wdrożenia paktu. W planie – który Komisja ma przedstawić do czerwca – zostaną wskazane niedociągnięcia oraz kroki operacyjne, które należy podjąć dla zapewnienia przez wszystkie państwa członkowskie zdolności prawnych i operacyjnych wymaganych do skutecznego rozpoczęcia stosowania nowych przepisów do 2026 r. Wsparcie UE obejmie wsparcie techniczne, operacyjne i finansowe udzielane przez Komisję i agencje UE.

W pakcie przewidziano jasne i wspólne zasady sprawiedliwego i stanowczego zarządzania migracją. Wprowadzono w nim solidne ramy prawne zapewniające każdemu państwu członkowskiemu elastyczność w radzeniu sobie z konkretnymi wyzwaniami, a jednocześnie zagwarantowano, aby żadne państwo członkowskie znajdujące się pod presją migracyjną nie zostało pozostawione samemu sobie.

Nie wyklucza to potrzeby podejmowania dalszych działań w odpowiedzi na konkretne wyzwania, które występują już teraz lub mogą pojawić się w przyszłości. Komisja będzie nadal podążać ścieżką operacyjną, aby wraz z agencjami UE wspierać państwa członkowskie w zarządzaniu migracją poprzez ukierunkowane działania.

We współpracy z krajami pochodzenia i tranzytu opracowano podejście uwzględniające całe szlaki migracyjne. Komisja uruchomiła cztery plany działania UE. Dotyczą one szlaków: zachodniobałkańskiego, środkowośródziemnomorskiego, zachodniośródziemnomorsko-atlantyckiego oraz wschodniośródziemnomorskiego i obejmują zwiększenie wsparcia UE dla państw członkowskich za pomocą pełnego zakresu środków politycznych i operacyjnych, którymi dysponuje UE. Ponadto Komisja zacieśni współpracę z krajami partnerskimi, przyjmując nowe podejście, które uwzględnia kwestię migracji w partnerstwach międzynarodowych, pozwalając na zapobieganie wyjazdom o nieuregulowanym charakterze, zwalczanie przemytu migrantów, wzmacnianie współpracy w zakresie readmisji i promowanie legalnych dróg migracji.

W rozporządzeniu w sprawie kontroli przesiewowej ustanowiono jednolite przepisy dla całej UE, dzięki którym osoby nielegalnie przybywające na terytorium państwa członkowskiego zostaną poddane kontroli tożsamości, bezpieczeństwa i stanu zdrowia oraz kontroli służącej identyfikacji osób wymagających szczególnego traktowania, a także zostaną skierowane do odpowiedniej procedury (procedury granicznej, zwykłej procedury azylowej lub procedury powrotu). Kontroli przesiewowej podlegają także osoby znajdujące się w strefie Schengen, które uniknęły kontroli na granicach zewnętrznych.

Organy państw członkowskich będą obowiązkowo prowadzać wstępne kontrole stanu zdrowia i kontrole służące identyfikacji osób wymagających szczególnego traktowania, a także kontrole tożsamości i bezpieczeństwa wszystkich obywateli państw trzecich nielegalnie przekraczających granice UE w przypadku zatrzymania takich osób na granicach zewnętrznych lub na terytorium UE. Kontrolę przesiewową na granicach zewnętrznych trzeba będzie przeprowadzić w ciągu 7 dni, a kontrolę przesiewową osób zatrzymanych na terytorium UE – w ciągu 3 dni. Kontrole przesiewowe wzmocnią bezpieczeństwo w strefie Schengen, ponieważ będą stanowić gwarancję, że migranci o nieuregulowanym statusie nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa wewnętrznego. Przyczynią się też do ochrony zdrowia publicznego i zapewnienia migrantom pilnego i niezbędnego leczenia.

Państwa członkowskie właśnie rozpoczynają przygotowania do wdrożenia takich kontroli – tworzą niezbędną infrastrukturę, gromadzą potrzebny sprzęt i dostosowują dotychczasowe przepisy. Rozporządzenie w sprawie kontroli przesiewowej będzie miało zastosowanie do wszystkich państw Schengen, czyli wszystkich państw członkowskich UE z wyjątkiem Irlandii, a także do czterech krajów stowarzyszonych w ramach strefy Schengen: Norwegii, Liechtensteinu, Szwajcarii i Islandii.

Nowe rozporządzenie w sprawie kontroli przesiewowej zapewni szybki wybór właściwej procedury mającej zastosowanie w odniesieniu do osoby, która przybywa na terytorium UE, ale nie spełnia warunków wjazdu. Szybsza identyfikacja właściwej procedury pomoże zarządzać wnioskami osób potrzebujących ochrony międzynarodowej i osób wymagających szczególnego traktowania, także w sytuacji gdy wiele osób przybywa w tym samym czasie. Celem kontroli stanu zdrowia jest dokonanie wstępnej oceny stanu zdrowia danej osoby z perspektywy ochrony zdrowia publicznego i w celu zapewnienia pilnego i niezbędnego leczenia w razie potrzeby.

Rozporządzenie w sprawie kontroli przesiewowej wprowadza również wstępną kontrolę służącą identyfikacji osób wymagających szczególnego traktowania, prowadzoną przez przeszkolony personel. Kontrola taka ułatwi ustalenie, czy istnieją przesłanki, że dana osoba jest bezpaństwowcem, ofiarą tortur lub innego nieludzkiego bądź poniżającego traktowania lub ma szczególne potrzeby. Dzięki temu osoby wymagające szczególnego traktowania zostaną objęte odpowiednią ochroną w ramach dalszej procedury azylowej lub procedury powrotu. W nowych przepisach wprowadzono również szczególne gwarancje ochrony małoletnich.

Wszystkie państwa członkowskie będą zobowiązane stosować nowy niezależny mechanizm monitorowania, który poprawi przejrzystość i odpowiedzialność podczas kontroli przesiewowej i procedury granicznej, a jednocześnie będzie sprzyjać poszanowaniu praw podstawowych.

Nowy niezależny mechanizm monitorowania jest kluczowym elementem propagowania przestrzegania praw podstawowych w ramach kontroli przesiewowej i procedur na granicy. Państwa członkowskie są zobowiązane utworzyć i wyposażyć w środki finansowe niezależne krajowe organy monitorujące, odpowiedzialne za monitorowanie przestrzegania prawa unijnego i międzynarodowego podczas kontroli przesiewowej; oraz zapewnienie, aby wszystkie uzasadnione zarzuty dotyczące nieprzestrzegania praw podstawowych we wszystkich tego rodzaju działaniach prowadzonych w związku z kontrolą przesiewową były skutecznie rozpatrzone, oraz aby w razie potrzeby wszczynano dochodzenia w odpowiedzi na takie zarzuty.

Państwa członkowskie będą musiały wprowadzić odpowiednie zabezpieczenia w celu zagwarantowania niezależności mechanizmu. Krajowi rzecznicy praw obywatelskich i krajowe instytucje praw człowieka, w tym krajowe mechanizmy prewencji, mają uczestniczyć w jego funkcjonowaniu i mogą być wyznaczone jako niezależni obserwatorzy.

Niezależny mechanizm monitorowania może również obejmować odpowiednie organizacje międzynarodowe i pozarządowe oraz podmioty publiczne niezależne od organów przeprowadzających kontrole przesiewowe. W ramach niezależnych mechanizmów monitorowania będzie można wydawać coroczne zalecenia dla państw członkowskich służące poprawie poszanowania praw podstawowych.

Dzięki nowemu rozporządzeniu Eurodac rozszerzona zostanie unijna baza danych identyfikacyjnych, co ułatwi organom zwalczanie nieuregulowanej migracji i śledzenie wtórnych przepływów oraz usprawni powroty migrantów o nieuregulowanym statusie.

Państwa członkowskie będą zobowiązane rejestrować w systemie Eurodac następujące kategorie osób:  osoby ubiegające się o azyl; osoby, które nielegalnie przekroczyły zewnętrzną granicę UE; osoby sprowadzone na ląd w następstwie akcji poszukiwawczo-ratowniczej, a także osoby, które przebywają nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego; osoby zarejestrowane do procedury przyjęcia na podstawie rozporządzenia w sprawie przesiedleń; osoby przesiedlone w ramach programu krajowego; i osoby, którym przyznano tymczasową ochronę. Pomoże to usprawnić identyfikację osób i zapewni organom dostęp do rozszerzonych informacji, co przełoży się na szybsze procedury azylowe i skuteczniejsze wykrywanie wtórnych przepływów.

Odciski palców osób, które przekroczyły granicę nielegalnie, będą przechowywane w systemie przez 5 lat zamiast dotychczasowych 18 miesięcy, co umożliwi dłuższe wyszukiwanie w systemie informacji dotyczących osób fizycznych. Poprawi to skuteczność stosowania rozszerzonych przepisów azylowych. W praktyce ograniczy to nadużycia i „turystykę azylową”, ponieważ dzięki rozszerzonej możliwości śledzenia tożsamości osoby ubiegające się o ochronę nie będą już mogły wybierać państwa członkowskiego, w którym chcą ją uzyskać.  Okres przechowywania danych osób ubiegających się o azyl wynosi nadal 10 lat.

Okres przechowywania danych wynosi 5 lat w przypadku: osób zatrzymanych, które nielegalnie przebywają na terytorium państwa członkowskiego; osób, które zostały sprowadzone na ląd w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych; osób przesiedlonych w ramach unijnych ram i programów krajowych. Okres przechowywania danych osób, którym odmówiono przesiedlenia, oraz tych, w przypadku których procedura przesiedlenia została umorzona, wynosi 3 lata. Dane osób, którym w przyszłości zostanie przyznana ochrona tymczasowa, będą przechowywane przez okres obowiązywania takiej ochrony (z możliwością przedłużenia o jeden rok).

Rejestrowanie danych biometrycznych małoletnich umożliwi organom ich identyfikację, ale także ułatwi poszukiwania dzieci zaginionych, które mogły paść ofiarą handlarzy ludźmi i wykorzystywania seksualnego.

W nowym rozporządzeniu przewidziano dodatkowe środki ochrony osób małoletnich, rejestrowanych w Eurodac (tj. małoletnich w wieku od 6 lat), umożliwiając ochronę dzieci, które mogły zostać oddzielone od rodziny.  

Małoletniemu bez opieki należy wyznaczyć osobę pełniącą rolę przedstawiciela lub, jeżeli przedstawiciel nie został wyznaczony, osobę przeszkoloną z zakresu ochrony interesu małoletniego i jego dobra ogólnego przez cały okres pobierania danych biometrycznych. Jeżeli małoletniemu towarzyszy dorosły członek rodziny, osoba ta musi być obecna podczas pobierania danych biometrycznych małoletniego. Należy odpowiednio przeszkolić urzędników odpowiedzialnych za pobieranie danych biometrycznych od małoletnich, celem zachowania odpowiedniej dbałości i zapewnienia, aby proces ten był przyjazny dziecku.

Jeżeli po zakończeniu kontroli przesiewowej dana osoba ubiega się o azyl, wniosek ten należy rozpatrzyć w ramach procedury granicznej. Procedura graniczna jest określonym rodzajem przyspieszonej procedury azylowej.

Procedura graniczna będzie miała zastosowanie w ograniczonej liczbie przypadków, które zostaną ściśle określone w przepisach i w których o azyl występuje obywatel kraju o niskim wskaźniku przyznawania ochrony międzynarodowej; lub wprowadza organy w błąd; lub stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego. W przypadku innych osób zastosowanie będzie miała zwykła procedura azylowa.

Procedura graniczna będzie obowiązywać przez ograniczony czas. Może trwać tylko 12 tygodni (3 miesiące). Okres ten można będzie przedłużyć do 16 tygodni, jeżeli osoba występująca o udzielenie azylu zostanie przeniesiona do innego państwa członkowskiego. Jest to wystarczający czas, aby właściwie ocenić sprawy, które zasadniczo nie powinny mieć złożonego charakteru, oraz zapewnić szybszy i godny powrót osobom nieposiadającym prawa do pozostania. Procedury granicznej nie należy jednak stosować – lub należy zaprzestać jej stosowania – jeżeli organ w trakcie rozpatrywania wniosku uzna, że sprawa jest zbyt złożona lub wniosek prawdopodobnie jest zasadny.

Jeżeli decyzja nie zostanie podjęta w ciągu 12–16 tygodni, osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową będą kierowane do zwykłej procedury azylowej i uzyskają możliwość wjazdu na terytorium państwa członkowskiego.

Jeżeli wniosek zostanie odrzucony w procedurze azylowej na granicy, obywatela państwa trzeciego kieruje się do granicznej procedury powrotu. Procedura ta może trwać nie dłużej niż 12 tygodni, co pozwoli na szybki powrót osób bez prawa pozostania w UE.

Podczas procedury granicznej będą obowiązywać wszystkie niezbędne zabezpieczenia i gwarancje.

Musi zostać zagwarantowana odpowiednia zdolność przyjmowania: reforma zapewnia, aby nie dochodziło do przeludnienia. Wprowadzono pojęcie „odpowiedniej zdolności”, aby procedurą graniczną można było zarządzać w sposób przewidywalny dla organów. Każde państwo członkowskie będzie musiało posiadać odpowiednie zdolności umożliwiające przyjęcie określonej liczby osób ubiegających się o azyl na czas trwania odnośnych procedur, przy zapewnieniu odpowiednich warunków. Po osiągnięciu odpowiedniej zdolności dane państwo członkowskie nie jest już zobowiązane do objęcia procedurą graniczną dodatkowych osób; zamiast tego może skierować osoby ubiegające się o azyl do procedury przyspieszonej na swoim terytorium.

Koncepcja „odpowiedniej zdolności” wymaga, by państwa członkowskie dysponowały zdolnością przyjmowania i zasobami ludzkimi, w tym wykwalifikowanym i dobrze wyszkolonym personelem, który jest w stanie rozpatrywać w dowolnym momencie określoną liczbę wniosków i wykonywać decyzje nakazujące powrót.

Chociaż procedura graniczna powinna co do zasady mieć miejsce na granicy lub w strefach tranzytowych, państwa członkowskie mogą wedle uznania przeprowadzać procedurę graniczną w określonych lokalizacjach na terytorium.

Należy zawsze przestrzegać praw podstawowych. Na etapie wdrażania przez państwa członkowskie przepisów UE zawsze obowiązuje Karta praw podstawowych Unii Europejskiej. EUAA i Komisja będą zwracać szczególną uwagę na warunki procedury granicznej. W razie potrzeby Komisja może zwrócić się do EUAA o przeprowadzenie monitorowania ad hoc w ramach nowego mechanizmu monitorowania realizowanego przez Agencję. Jeżeli warunki przyjmowania małoletnich i członków ich rodzin nie będą odpowiednie, konieczne będzie zawieszenie procedury granicznej w odniesieniu do rodzin z małoletnimi, na podstawie zalecenia Komisji.

W procedurach granicznych można stosować zatrzymanie, nie ma jednak przepisu umożliwiającego państwom członkowskim automatyczne zatrzymywanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. Zatrzymanie można zastosować wyłącznie zgodnie ze wszystkimi gwarancjami przewidzianymi w dyrektywie w sprawie warunków przyjmowania – tj. wyłącznie w przypadkach, gdy zostanie to uznane za konieczne i współmierne na podstawie indywidualnej oceny, w ostateczności, gdy nie można zastosować mniej rygorystycznych środków, a zatrzymanie podlega kontroli sądowej.

W tym kontekście reforma wymaga opracowania wytycznych dotyczących rozwiązań alternatywnych wobec zatrzymania oraz monitorowania przez Komisję stosowania ewentualnego zatrzymania w procedurze granicznej. Jednocześnie należy zapobiegać ryzyku ucieczki.

Zgodnie z nowymi przepisami negatywną decyzję azylową należy wydawać łącznie z decyzją nakazującą powrót. a Odwołania należy rozpatrywać w tych samych terminach.  Niezwłocznie po otrzymaniu negatywnej decyzji w procedurze azylowej na granicy osoba, której ta decyzja dotyczy, otrzyma również decyzję nakazującą powrót i zostanie przekierowana bezpośrednio do granicznej procedury powrotu. Proces azylowy i proces powrotu będą się ze sobą płynnie łączyć. Zapewni to ciągłość działania między organami zaangażowanymi w proces i zapobieżenie ryzyku ucieczki lub przedostania się danej osoby na inne terytorium.

W procedurze granicznej konieczne będzie wprowadzenie praktycznych rozwiązań gwarantujących przeprowadzenie procedury powrotu w krótkim czasie. Obejmuje to utworzenie skutecznych struktur doradztwa w zakresie powrotów, w razie potrzeby – środki ograniczające możliwość przemieszczania się (w zastępstwie zatrzymania) oraz praktyczne ustalenia zapewniające możliwość uzyskania dokumentów podróży w odpowiednim państwie trzecim będącym państwem powrotu.

Na poziomie operacyjnym Frontex zapewni wsparcie na wszystkich etapach procesu powrotu (przed powrotem, operacje związane z powrotem i po powrocie, w tym wsparcie w zakresie reintegracji). Ponadto unijny koordynator ds. powrotów opracowuje plan działania w ramach sieci wysokiego szczebla ds. powrotów w ramach ukierunkowanych działań zapewniających bardziej skuteczne powroty, ze szczególnym uwzględnieniem siedmiu krajów priorytetowych: Iraku, Bangladeszu, Pakistanu, Tunezji, Nigerii, Senegalu i Gambii. Przyczyni się to do sprawnego funkcjonowania procedury granicznej.

Nawet w dobrze przygotowanych systemach należy ustanowić ramy na wypadek sytuacji nadzwyczajnych, takich jak sytuacje kryzysowe lub sytuacje spowodowane działaniem siły wyższej. Rozporządzenie w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe i spowodowane działaniem siły wyższej wprowadza na szczeblu unijnym stabilne i przewidywalne ramy zarządzania sytuacjami kryzysowymi lub sytuacjami spowodowanymi działaniem siły wyższej, ze wzmocnionym elementem solidarności, zapewniającym zaspokojenie wszystkich potrzeb dotkniętych państw członkowskich, a także odstępstwa proceduralne dla państw członkowskich.

Przewidziano również odstępstwa mające na celu uwzględnienie szczególnej sytuacji instrumentalizacji, które zapewnią państwom członkowskim solidne i ukierunkowane środki ochrony naszych granic zewnętrznych, przy jednoczesnym zagwarantowaniu dostępu do azylu i poszanowania praw podstawowych.

Według rozporządzenia sytuację kryzysową należy rozumieć jako wyjątkową sytuację masowego napływu do państwa członkowskiego drogą lądową, powietrzną lub morską obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, w tym osób sprowadzonych na ląd w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych. Głównym kryterium jest to, że w wyniku takiej sytuacji system azylowy, przyjmowania (w tym służby odpowiedzialne za ochronę dzieci) lub powrotów danego państwa członkowskiego przestałby funkcjonować do tego stopnia, że może to poważnie zagrażać funkcjonowaniu wspólnego europejskiego systemu azylowego jako całości.

Sytuację instrumentalizacji należy rozumieć jako sytuację, w której państwo trzecie lub wrogi podmiot niepaństwowy aktywnie zachęca obywateli państw trzecich i bezpaństwowców do przemieszczania się na granicę zewnętrzną lub na terytorium państw członkowskich lub ułatwia im taką podróż. Dokonuje tego w celu destabilizacji Unii lub państwa członkowskiego, a działania takie mogą zagrozić zasadniczym funkcjom państwa członkowskiego, w tym utrzymaniu prawa i porządku lub ochronie jego bezpieczeństwa narodowego.

Sytuacje spowodowane działaniem siły wyższej odnoszą się do nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności (takich jak klęski żywiołowe i pandemie), które są niezależne od państwa członkowskiego i których następstw nie można było uniknąć. Wiąże się to z nieprzewidzianą sytuacją, która uniemożliwia państwu członkowskiemu wywiązanie się z obowiązków wynikających z rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją oraz rozporządzenia w sprawie procedury azylowej.

Państwom członkowskim stojącym w obliczu sytuacji kryzysowej, instrumentalizacji lub sytuacji spowodowanej działaniem siły wyższej umożliwia się odstąpienie od niektórych przepisów dotyczących odpowiedzialności, przewidzianych w unijnym prawie azylowym, w tym: 

• wydłużenie terminu rejestracji wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej z 7 dni na cztery tygodnie;
• wydłużenie procedury granicznej z 12 tygodni do 18 tygodni; 
• a także wydłużone terminy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku (tylko w przypadku masowych napływów w sytuacji kryzysowej i sytuacji spowodowanej działaniem siły wyższej) oraz
• odstępstwa od stosowania procedury granicznej i rozszerzenie zakresu procedury granicznej stosownie do sytuacji.

W rozporządzeniu przewidziano możliwość zwolnienia państwa członkowskiego z obowiązku wtórnego przejęcia osób ubiegających o ochronę międzynarodową w sytuacji, w której państwo to mierzy się z masowymi napływami o tak nadzwyczajnej skali i natężeniu, że system azylowy UE może przestać funkcjonować, co mogłoby powodować poważne niedociągnięcia w traktowaniu osób ubiegających się o ochronę międzynarodową.

W rozporządzeniu w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe wprowadzono solidny mechanizm służący zapewnieniu przestrzegania praw podstawowych.

Aby zagwarantować prawa podstawowe obywatelom państw trzecich i bezpaństwowcom, rozporządzenie należy wdrażać w pełnej zgodności z Kartą praw podstawowych. Obejmuje to zapewnienie poszanowania prawa do azylu i wprowadzenie niezbędnych środków ochrony, które przewidziano również w przepisach dotyczących azylu.

Mechanizm kryzysowy ma zastosowanie wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach i przez okres ściśle niezbędny do przeprowadzenia działań w odpowiedzi na sytuacje kryzysowe, sytuacje instrumentalizacji lub sytuacje spowodowane działaniem siły wyższej. Ze względu na znaczenie wspomnianych gwarancji Komisja i Rada stale monitorują sytuację, kierując się zasadami konieczności i proporcjonalności. W razie konieczności Komisja, może zwrócić się do EUAA o rozpoczęcie monitorowania systemu azylowego i systemu przyjmowania w danym państwie członkowskim.

Państwa członkowskie zawsze muszą przestrzegać praw podstawowych. Jeżeli chodzi o odstępstwo od obowiązku rejestrowania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej (w obliczu sytuacji kryzysowej, w tym również sytuacji instrumentalizacji i sytuacji spowodowanej działaniem siły wyższej), pierwszeństwo należy przyznać wnioskom złożonym przez małoletnich i członków ich rodzin oraz osoby o szczególnych potrzebach proceduralnych i szczególnych potrzebach w zakresie przyjmowania. Priorytetowo należy traktować wnioski, w przypadku których występuje prawdopodobieństwo, że są one uzasadnione.

Na mocy rozporządzenia w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe państwo członkowskie jest upoważnione do rozszerzenia zakresu procedury granicznej na osoby z państwa trzeciego, w przypadku którego odsetek decyzji udzielających ochrony międzynarodowej na poziomie Unii wynosi 50 proc. lub mniej, lub do obniżenia progu obowiązkowej procedury granicznej do 5 proc. (zamiast stosowania tej procedury do wszystkich osób, w przypadku których średni wskaźnik udzielania ochrony międzynarodowej wynosi poniżej 20 proc.).

W sytuacji instrumentalizacji państwo członkowskie jest upoważnione do rozszerzenia zakresu procedury granicznej na wszystkie osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową. Jednak w takich sytuacjach nadal należy zwracać uwagę na małoletnich w wieku poniżej 12 lat i członków ich rodzin. W związku z tym odnośne państwo członkowskie jest zobowiązane*:

• wyłączyć z procedury granicznej małoletnich w wieku poniżej 12 lat i członków ich rodzin oraz osoby o szczególnych potrzebach proceduralnych lub o szczególnych potrzebach w zakresie przyjmowania lub;
• zaprzestać stosowania procedury granicznej względem małoletnich w wieku poniżej 12 lat i członków ich rodzin oraz osób o szczególnych potrzebach proceduralnych lub o szczególnych potrzebach w zakresie przyjmowania, w przypadku których ustalono, na podstawie indywidualnej oceny, że ich wnioski mogą być zasadne.

Zatrzymanie należy stosować jako środek ostateczny i przez jak najkrótszy okres, nigdy w więzieniu ani innych placówkach wykorzystywanych do celów ścigania przestępstw. Należy dołożyć wszelkich starań, aby zapewnić dostępność odpowiednich rozwiązań alternatywnych dla małoletnich i członków ich rodzin. Małoletni nie powinni być oddzielani od swoich rodziców lub opiekunów.

W rozporządzeniu w sprawie procedury azylowej wprowadzono przejrzyste i ściśle określone zasady dotyczące obowiązków, które ciążą na osobach ubiegających się o ochronę międzynarodową w trakcie procedury azylowej: informacje, które należy podać w celu rejestracji wniosku (w tym dane biometryczne na potrzeby rejestracji w systemie Eurodac); obowiązek złożenia wniosku nie później niż 21 dni od daty zarejestrowania wniosku; obowiązek udziału w przesłuchaniach; obowiązek pozostania w państwie członkowskim, w którym dana osoba ma przebywać zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zarządzania azylem i migracją; obowiązek współpracy z organami na wszystkich etapach procedury.

Niedopełnienie tych obowiązków pociąga za sobą dotkliwe konsekwencje, w szczególności – w niektórych przypadkach – uznanie wniosku przez organ za wycofany w sposób dorozumiany.

Rozszerzono definicję kolejnego wniosku: zgodnie z rozporządzeniem w sprawie procedury azylowej za kolejny wniosek należy uznać każdy wniosek złożony po wydaniu decyzji w sprawie poprzedniego wniosku, która stała się ostateczna, w dowolnym państwie członkowskim (a nie tylko w tym samym państwie członkowskim, jak ma to miejsce obecnie). Jeżeli w kolejnym wniosku nie przedstawiono żadnych nowych elementów, wniosek ten powinien zostać odrzucony jako niedopuszczalny. Jeżeli wniosek zawiera nowe elementy, należy go rozpatrzyć w procedurze przyspieszonej (lub ewentualnie w ramach procedury granicznej). Istnieją też wyjątki od prawa do pozostania na etapie administracyjnym procedury oraz w trakcie procedury odwoławczej w przypadku kolejnych wniosków.

Reforma ustanawia nowe gwarancje dla osób ubiegających się o azyl i osób wymagających szczególnego traktowania, zwłaszcza małoletnich i rodzin z dziećmi. Wprowadza bezpłatne doradztwo prawne dla wszystkich osób ubiegających się o azyl we wszystkich procedurach azylowych, w tym w procedurze ustalania odpowiedzialności, oraz wzmacnia prawo do informacji.

Są to w szczególności następujące gwarancje:

• We wszystkich nowych aktach ustawodawczych wprowadzono nowe i wzmocnione prawa osób ubiegających się o azyl do otrzymania informacji. Dzięki temu osoby zrozumieją swoje prawa, obowiązki i konsekwencje ich niedopełnienia;
• Prawo do informacji jest poparte nowym prawem do bezpłatnej porady prawnej dla wszystkich osób ubiegających się o azyl na administracyjnym etapie procedury. Dotyczy to wszystkich procedur, w tym procedury granicznej i procedury ustalania odpowiedzialności państwa członkowskiego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu. Wszystkie osoby ubiegające się o azyl będą nadal dysponować prawem do pomocy prawnej i prawem do bycia reprezentowanym przez prawnika na etapie odwoławczym;
• Wczesne rozpoznanie uwarunkowań wymagających szczególnego traktowania i szczególnych gwarancji proceduralnych;
• Nowe gwarancje dla małoletnich: obowiązek wielodyscyplinarnego podejścia (obejmującego psychologów, pediatrów, pracowników socjalnych itp.) do oceny wieku, co pozwoli zminimalizować stosowanie inwazyjnych badań lekarskich, które można przeprowadzić jedynie w przypadku, gdy pierwsza wielodyscyplinarna ocena nie dała jednoznacznych wyników; nowe obowiązki wprowadzone we wszystkich instrumentach paktu w zakresie niezwłocznego wyznaczenia przedstawiciela, który będzie reprezentował małoletniego bez opieki i dbał o interesy dziecka, w tym o jego dobro (przedstawiciela tymczasowego należy wyznaczyć niezwłocznie, nawet jeśli małoletni nie ubiega się o azyl, a przedstawiciela stałego w ciągu 15 dni od złożenia wniosku o udzielenie azylu, z zachowaniem proporcji 1 przedstawiciel na 30 małoletnich bez opieki); nowe przepisy przeciwdziałające zaginięciom dzieci (pobieranie odcisków palców dzieciom od 6 roku życia). Należy jak najszybciej, najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy od złożenia wniosku, zapewnić dostęp do edukacji.
• Większe możliwości łączenia osób ubiegających się o azyl z rodzinami w innych państwach członkowskich: wzmocniono kryteria odpowiedzialności w zakresie rodzin, sprawy dotyczące rodzin należy traktować priorytetowo i wprowadzono nowe obowiązki dotyczące poszukiwania członków rodziny. Aby przepisy można było skutecznie stosować, osoba ubiegająca się o azyl będzie musiała przedstawić wszystkie informacje dostępne w państwie członkowskim pierwszego wjazdu.
• Lepsze gwarancje poszanowania praw podstawowych, ponieważ państwa członkowskie mają obowiązek ustanowienia niezależnego mechanizmu monitorowania praw podstawowych podczas wstępnej kontroli przesiewowej i procedury azylowej na granicy.

Pakt dodatkowo pogłębia integrację osób ubiegających się o ochronę międzynarodową i ich rodzin, w tym usprawnia ich dostęp do rynku pracy. Wzmocniono na przykład prawo dziecka do edukacji, ze szczególnym uwzględnieniem ciągłości edukacji, jej jakości i integracji, a także szybszego dostępu do edukacji. W tym kontekście należy jak najszybciej zapewnić dostęp do edukacji, najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy od złożenia wniosku.

• Małoletnim zapewnia się lepszy dostęp do opieki zdrowotnej, a możliwość łączenia środków zapewni niezbędną pomoc małoletnim bez opieki. Osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową będą miały prawo do pracy w państwie członkowskim, w którym ubiegają się o taką ochronę (6 miesięcy od daty zarejestrowania wniosku o azyl zamiast obecnych 9 miesięcy).

Dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania ma na celu ustanowienie porównywalnych warunków życia we wszystkich państwach członkowskich. Ujednolica istniejące zasady i praktyki państw członkowskich, które będą zobowiązane do uwzględniania wskaźników EUAA i wytycznych dotyczących warunków przyjmowania. 

Państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić wystarczające zdolności przyjmowania i odpowiedni poziom życia, który chroni zdrowie fizyczne i psychiczne oraz jest zgodny z Kartą praw podstawowych.

Wzmocniono gwarancje i środki ochrony w zakresie zatrzymania. Zatrzymanie nie powinno mieć na przykład miejsca, jeżeli zagraża zdrowiu fizycznemu i psychicznemu osób ubiegających się o ochronę.

W rozumieniu rozporządzenia o kwalifikowaniu uchodźcą jest obywatel państwa trzeciego, który na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej znajduje się poza państwem swojego obywatelstwa i nie może lub nie chce z powodu tej obawy przyjąć ochrony tego państwa. Definicja ta ma też zastosowanie do bezpaństwowca, który, przebywając z takich samych przyczyn jak określone powyżej poza państwem swojego poprzedniego miejsca zwykłego pobytu, nie może lub nie chce z powodu tej obawy powrócić do tego państwa.

Osoba kwalifikująca się do otrzymania ochrony uzupełniającej oznacza obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który nie kwalifikuje się do uznania go za uchodźcę, lecz co do którego wykazano istotne podstawy, aby sądzić, że jeżeli zostanie odesłany do swojego kraju pochodzenia, a w przypadku bezpaństwowca – do państwa swojego poprzedniego miejsca zwykłego pobytu, może być narażony na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy oraz który nie może lub nie chce ze względu na takie ryzyko przyjąć ochrony tego państwa.

Rozporządzenie o kwalifikowaniu wnosi następującą główną wartość dodaną w porównaniu z obecną dyrektywą:

1. Będzie sprzyjać większej konwergencji praktyk i decyzji azylowych we wszystkich państwach członkowskich, zobowiązując państwa członkowskie do:

• zbadania, czy istnieje alternatywa ochrony wewnętrznej (bezpieczna część terytorium kraju pochodzenia), a w takim przypadku status uchodźcy nie przysługuje;
• pozbawienia ochrony międzynarodowej w sytuacji, gdy* osoba, której przyznano ochronę, dopuściła się określonych czynów przestępczych lub w inny sposób stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa;
• uwzględnienia w tym zakresie aktualnych wytycznych EUAA dotyczących danego kraju. Ponadto w całym procesie decyzyjnym należy uwzględniać materiały informacyjne i wytyczne opracowane przez EUAA.

2. Nowe rozporządzenie ma także na celu doprecyzowanie praw i obowiązków.

• Obecnie wymagane jest przekazywanie osobie korzystającej z ochrony międzynarodowej ujednoliconych informacji, a państwa członkowskie są wyraźnie zobowiązane wydać dokument pobytowy w zharmonizowanym formacie w terminie 90 dni.
• W celach integracyjnych dostęp do niektórych świadczeń socjalnych określonych w prawie krajowym może być uwarunkowany skutecznym udziałem osoby korzystającej z ochrony międzynarodowej w środkach integracyjnych.
• Wzmocniono prawa małoletnich bez opieki w zakresie przekazywania informacji w sposób przyjazny dziecku i w odniesieniu do wymagań stawianych opiekunom, podobnie jak w innych instrumentach paktu.
• Kwestię równoległych statusów krajowych współprawodawcy zgodzili się rozwiązać w ten sposób, że rozporządzenie nie ma zastosowania do krajowych statusów humanitarnych przyznawanych przez państwa członkowskie obywatelom państw trzecich i bezpaństwowcom, którzy nie są objęci zakresem niniejszego rozporządzenia. 

3. Założeniem rozporządzenia jest zniechęcanie osób korzystających z ochrony międzynarodowej do nieuregulowanych wtórnych przepływów – w przypadku nieuregulowanych wtórnych przepływów lub przekraczania dozwolonego okresu pobytu odliczanie okresu legalnego pobytu rozpocznie się od nowa.

Jeżeli państwo pochodzenia nie jest podmiotem dopuszczającym się prześladowania, rozporządzenie w sprawie kwalifikowania (art. 8) wymaga od państw członkowskich zbadania, czy istnieje alternatywa ochrony wewnętrznej dla osoby, która w przeciwnym razie kwalifikowałaby się do ochrony międzynarodowej. Oznacza to konieczność sprawdzenia, czy istnieje taka część terytorium kraju pochodzenia danej osoby ubiegającej się o ochronę, co do której można w sposób uzasadniony oczekiwać, że osoba ta mogłaby się w niej osiedlić. Taka ocena musi spełniać ściśle określone warunki i uwzględniać ogólne okoliczności panujące w odpowiedniej części terytorium kraju pochodzenia, w szczególności należy w niej rozważyć aktualne wytyczne EUAA, osobistą sytuację osoby ubiegającej się o ochronę oraz to, czy będzie w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby. Niektóre państwa członkowskie już teraz przeprowadzają taką ocenę, korzystając z możliwości ustanowionej w dyrektywie w sprawie kwalifikowania.

W jaki sposób zapewnione zostaną szybkie i skuteczne procedury?

W przepisach wyznaczono konkretne terminy pozwalające na szybkie i skuteczne realizowanie procedur. Państwa członkowskie będą musiały przestrzegać tych terminów podczas rozpatrywania wniosków. Procedura graniczna będzie na przykład obowiązywać przez ograniczony czas. Może trwać tylko 12 tygodni (3 miesiące). Okres ten można będzie przedłużyć do 16 tygodni, jeżeli osoba występująca o udzielenie azylu zostanie przeniesiona do innego państwa członkowskiego. Jest to wystarczający czas, aby właściwie ocenić sprawy, które zasadniczo nie powinny mieć złożonego charakteru, oraz zapewnić szybszy i godny powrót osobom nieposiadającym prawa do pozostania.

• Terminy

W rozporządzeniu w sprawie procedury azylowej ustanowiono jasno określone terminy realizacji każdego etapu procedury azylowej, co porządkuje samą procedurę i usprawnia dostęp do niej. Takie etapy obejmują wyrażenie przez osobę ubiegającą się o ochronę międzynarodową chęci uzyskania takiej ochrony (złożenie wniosku), zarejestrowanie wniosku przez właściwe organy (rejestracja) oraz złożenie wniosku przez osobę ubiegającą się o ochronę (formalne złożenie). W rozporządzeniu wyjaśniono, z czym wiąże się każdy z trzech etapów, jakie obowiązki ciążą na osobie ubiegającej się o ochronę i właściwych organach oraz jakie są terminy realizacji każdego z etapów.

Na przykład w obecnym kształcie dyrektywa w sprawie procedur azylowych nie określa terminu złożenia wniosku. Wniosek należy złożyć jak najszybciej. Brak konkretnego terminu doprowadził do wielu opóźnień, gdyż rozpatrywanie wniosku o azyl można rozpocząć dopiero po jego formalnym złożeniu. W rozporządzeniu w sprawie procedury azylowej wyznaczono termin na złożenie wniosku wynoszący 21 dni od daty zarejestrowania się do zwykłej procedury.

Ponadto obecnie zwykła procedura nie powinna trwać dłużej niż 6 miesięcy. Według dyrektywy w sprawie procedur azylowych państwa członkowskie mogą w pewnych okolicznościach przedłużyć czas trwania zwykłej procedury rozpatrywania wniosku o dodatkowe 9 miesięcy. Po wejściu w życie rozporządzenia w sprawie procedury azylowej okres ten można przedłużyć jedynie o kolejne 6 miesięcy. Tym samym zwykła procedura będzie trwać 6+6 miesięcy, a nie 6+9, jak obecnie.

• Procedura przyspieszona i procedura uznania wniosku za niedopuszczalny

Obecnie stosowanie procedury przyspieszonej nie jest obowiązkowe. Rozporządzenie w sprawie procedury azylowej wprowadza obowiązek stosowania przyspieszonej procedury w całej Unii, niezależnie od procedury granicznej. Ponadto w rozporządzeniu w sprawie procedury azylowej określono konkretny termin 3 miesięcy na zakończenie procedury przyspieszonej, podczas gdy w dyrektywie w sprawie procedur azylowych nie przewidziano żadnego terminu. W dyrektywie w sprawie procedur azylowych nie określono też terminów kontroli związanej z uznaniem wniosku za niedopuszczalny, a w rozporządzeniu w sprawie procedury azylowej wskazano konkretny termin od 10 dni do 2 miesięcy, stosownie do przypadku. 

• Postępowanie z wnioskami stanowiącymi nadużycie lub kolejnymi wnioskami

Dziś mamy do czynienia z wieloma przypadkami nadużywania systemu przez osoby ubiegające się o azyl: składanie wniosków w ostatniej chwili w celu opóźnienia wykonania decyzji nakazującej powrót lub wielokrotne składanie wniosków (kolejnych wniosków) bez przedstawienia żadnych nowych elementów na ich poparcie. Wnioski stanowiące nadużycie i kolejne wnioski będą co do zasady podlegać procedurom przyspieszonym, czy to na granicy, czy na terytorium, w zależności od konkretnego przypadku. Ponadto jeżeli dana osoba ucieka i składa wniosek w innym państwie członkowskim, państwo to musi zaspokoić jedynie podstawowe potrzeby osoby ubiegającej się o azyl, a złożony przez nią wniosek zostanie uznany za kolejny wniosek (jeżeli nie ma możliwości odesłania tej osoby do pierwszego państwa członkowskiego).

Co więcej, w razie wystąpienia dowolnej podstawy przewidzianej w odpowiednim artykule (tj. osoba odmawia złożenia odcisków palców lub innych danych biometrycznych), obowiązkowe staje się odrzucenie wniosku przy założeniu, że osoba ta wycofała wniosek w sposób dorozumiany. Obecnie – jeżeli zachodzi przesłanka wycofania wniosku w sposób dorozumiany – organy muszą przerwać lub zawiesić rozpatrywanie wniosku na co najmniej 9 miesięcy przed podjęciem decyzji. Jeżeli w tym okresie osoba złoży wniosek o wznowienie rozpatrywania wniosku, organy muszą się do tego zastosować. Co więcej, odmowa podania danych biometrycznych stanowi obecnie podstawę do zastosowania procedury przyspieszonej, a nie do odrzucenia wniosku w następstwie jego wycofania w sposób dorozumiany. 

I wreszcie, w przypadku większości wniosków stanowiących nadużycie i kolejnych wniosków odwołanie nie wywołuje automatycznie skutku zawieszającego, co oznacza, że jeżeli wniosek został odrzucony, a sąd nie zezwolił danej osobie na pozostanie, organy mogą wyegzekwować decyzję nakazującą powrót.

Po raz pierwszy Unia będzie dysponować stałym obowiązkowym mechanizmem solidarnościowym. Żadne państwo członkowskie znajdujące się pod presją nie zostanie pozostawione samemu sobie. Jednocześnie każde państwo członkowskie będzie wnosić w elastyczny sposób wkład w działania solidarnościowe i będzie mogło wybrać rodzaj solidarności, którą zapewni. System będzie również obejmował skuteczne przepisy dotyczące wykrywania wtórnych przepływów i zapobiegania im.

Podstawę decyzji o zastosowaniu mechanizmu solidarności stanowi ocena Komisji dotycząca tego, które państwa członkowskie znajdują się pod presją migracyjną lub stoją w obliczu znaczącej sytuacji migracyjnej.

Presję migracyjną definiuje się głównie jako dużą liczbę przyjazdów (lub ich ryzyko) bądź dużą liczbę wniosków, które prowadzą do nieproporcjonalnie wysokich zobowiązań w dobrze przygotowanym systemie (ponieważ dane państwo członkowskie będzie odpowiedzialne za rozpatrzenie dużej liczby wniosków).

Na potrzeby stwierdzenia  znaczącej sytuacji migracyjnej uwzględnia się skumulowany efekt obecnych i wcześniejszych napływów obywateli państw trzecich i bezpaństwowców w skali roku. W znaczącej sytuacji migracyjnej czynnikiem decydującym jest nie sama liczba przybywających osób (nie muszą to być napływy na dużą skalę), ale ich skumulowany efekt, który sprawia, że w następstwie tej kumulacji zdolności dobrze przygotowanego państwa członkowskiego mogą się z czasem wyczerpać. Może to dotyczyć na przykład państw członkowskich, które stają w obliczu wtórnych przepływów migrantów na przestrzeni określonego czasu.

Każdego roku do dnia 15 października Komisja będzie przyjmować:  sprawozdanie roczne, oceniające sytuację migracyjną; decyzję wykonawczą określającą, czy dane państwo członkowskie znajduje się pod presją migracyjną lub jest zagrożone presją migracyjną w nadchodzącym roku, bądź czy stoi w obliczu znaczącej sytuacji migracyjnej, a także wniosek dotyczący aktu wykonawczego Rady, określający liczbę relokacji i wysokość wkładów finansowych w nadchodzącym roku przewidzianych w ramach mechanizmu solidarności; Sporządzając sprawozdanie roczne, Komisja musi wziąć pod uwagę szereg wskaźników jakościowych i ilościowych. Są to m.in.: liczba osób sprowadzonych na ląd w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych; liczba zarejestrowanych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej: liczba osób objętych procedurą graniczną; liczba osób korzystających z tymczasowej ochrony. Wskaźniki o charakterze jakościowym dotyczą sytuacji instrumentalizacji, skali i tendencji w zakresie nieuregulowanych wtórnych przepływów.

Dostępne formy wsparcia w poszczególnych przypadkach:

1) Państwa członkowskie, które mierzą się z presją migracyjną, mogą otrzymać wsparcie w formie relokacji, wkładów finansowych lub alternatywnych środków solidarnościowych (tj. wsparcia kadrowego i rzeczowego). Można im także przyznać możliwość pełnego lub częściowego odliczenia ich zadeklarowanych wkładów solidarnościowych.

2) Państwa członkowskie znajdujące się w znaczącej sytuacji migracyjnej mogą skorzystać jedynie z częściowego lub pełnego odliczenia zadeklarowanych wkładów solidarnościowych.

Państwa członkowskie znajdujące się w znaczącej sytuacji migracyjnej mogą wystąpić o częściowe lub pełne odliczenie wkładów solidarnościowych. Procedura ta jest analogiczna do procedury stosowanej w odniesieniu do państw członkowskich znajdujących się pod presją migracyjną.

1. Jeżeli Komisja uznała, że państwo członkowskie znajduje się w znaczącej sytuacji migracyjnej, państwo to musi złożyć do Komisji wniosek zawierający stosowne informacje.
2. Jeżeli państwo członkowskie nie zostało uprzednio uznaje za takie, które mierzy się ze znaczącą sytuacją migracyjną, jest zobowiązane przedłożyć bardziej szczegółowe informacje (ponieważ musi uzasadnić, dlaczego stoi w obliczu znaczącej sytuacji migracyjnej). Komisja ocenia przedłożone informacje i decyduje, czy dane państwo członkowskie mierzy się ze znaczącą sytuacją migracyjną.
3. Ostatecznie, w następstwie decyzji Komisji stwierdzającej, że dane państwo członkowskie stoi w obliczu znaczącej sytuacji migracyjnej, Rada upoważnia państwo członkowskie do dokonania całkowitego lub częściowego odliczenia.

W rozporządzeniu w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe i spowodowane działaniem siły wyższej ustanowiono wzmocniony mechanizm solidarności w obliczu „presji migracyjnej” lub „znaczącej sytuacji migracyjnej” w porównaniu z ramami określonymi w rozporządzeniu w sprawie zarządzania azylem i migracją:

• Po pierwsze, reagowanie solidarnościowe jest ukierunkowane na państwo członkowskiego stojące w obliczu kryzysu: zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zarządzania azylem i migracją solidarność stanowi część cyklu rocznego. W ramach tego cyklu ustanawia się pulę solidarnościową służącą udzielaniu wsparcia tym państwom członkowskim, które według Komisji znajdują się pod presją migracyjną lub mogą być za takie uznane w danym roku. Oznacza to, że pula solidarnościowa ma służyć wszystkim państwom członkowskim, które w następstwie decyzji Rady ustanawiającej pulę solidarnościową wyrażą zamiar skorzystania z takiego wsparcia. W sytuacji kryzysowej dla każdego państwa członkowskiego ustanawia się specjalne pule solidarnościowe na podstawie wniosku danego państwa członkowskiego i oceny jego konkretnych potrzeb.
• Po drugie, obowiązująca procedura będzie szybsza. W ramach rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją akt wykonawczy ustanawiający pulę solidarnościową należy przyjąć do końca poprzedniego roku. Oznacza to, że ocenę Komisji co do tego, które państwa członkowskie znajdują się pod presją migracyjną i jakie są ich potrzeby na kolejny rok (15 października każdego roku) oraz przyjęcie aktu wykonawczego ustanawiającego pulę solidarnościową dzieli okres 1,5–2 miesięcy. W sytuacji kryzysowej akt wykonawczy ustanawiający specjalną pulę solidarnościową na rzecz państwa członkowskiego powinien zostać przyjęty w ciągu 3 tygodni od daty decyzji o tym, że określone państwa członkowskie znajdują się w sytuacji kryzysowej.
• Po trzecie, należy zaspokoić wszystkie potrzeby państwa członkowskiego w zakresie relokacji. W tym celu w rozporządzeniu w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe przewidziano szereg środków:
  • państwu członkowskiemu znajdującemu się w sytuacji kryzysowej przysługuje pierwszeństwo w dostępie do rocznej puli solidarnościowej (w ramach rocznego cyklu przewidzianego w rozporządzeniu w sprawie zarządzania azylem i migracją), jeżeli nadal dostępne są zobowiązania w zakresie relokacji.
  • Jeżeli nie można zaspokoić wszystkich potrzeb w zakresie relokacji, ponieważ zobowiązania w zakresie relokacji nie są dostępne ani nie są ujęte w specjalnej puli solidarnościowej ustanowionej na rzecz państwa członkowskiego znajdującego się w sytuacji kryzysowej, uruchamia się tzw. kompensacje odpowiedzialności (ustanowione już w rozporządzeniu w sprawie zarządzania azylem i migracją). Oznacza to, że państwo członkowskie wnoszące wkład przejmuje odpowiedzialność za wnioski, za które w normalnych okolicznościach odpowiedzialność ponosiłoby państwo członkowskie doświadczające sytuacji kryzysowej.
  • Państwa członkowskie wnoszące wkład, które dysponują wnioskami podlegającymi kompensacji, będą w razie potrzeby zobowiązane do wzięcia odpowiedzialności za rozpatrywanie wniosków o ochronę międzynarodową w stopniu większym niż przypadający na nie w ramach sprawiedliwego podziału odpowiedzialności (w przeciwieństwie do rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją, na podstawie którego państwo członkowskie wnoszące wkład może nigdy nie wnieść wkładu przekraczającego wkład określony w ramach sprawiedliwego podziału odpowiedzialności). W takim przypadku te państwa członkowskie będą miały prawo zrekompensować sobie wkład z przyszłych składek solidarnościowych.  
  • A zatem w przeciwieństwie do rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją, w sytuacjach kryzysowych wszystkie potrzeby w zakresie relokacji – o ile nie zostaną zaspokojone w drodze relokacji – muszą zostać pokryte przez państwa członkowskie wnoszące wkład w drodze kompensacji odpowiedzialności.
• Istnieje jednak również kilka ważnych zasad przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie zarządzania azylem i migracją, które mają zastosowanie również w sytuacji kryzysowej:
  •  środki solidarnościowe, które można uwzględnić w puli, są takie same jak w rozporządzeniu w sprawie zarządzania azylem i migracją: mogą one przybierać formę relokacji, wkładów finansowych, alternatywnych środków solidarnościowych lub ich połączenia (podobnie jak w rozporządzeniu w sprawie zarządzania azylem i migracją).
  • Państwa członkowskie dysponują pełną swobodą w wyborze środków solidarnościowych, zatem obowiązkowa relokacja nie ma zastosowania.

Co roku Komisja proponuje pulę solidarnościową, określając potrzeby na dany rok w wartościach bezwzględnych: łączną liczbę relokacji i łączną liczbę wkładów finansowych.

W rozporządzeniu przewidziano minimalne progi w zakresie relokacji i wkładów finansowych, których Komisja musi przestrzegać przy obliczaniu potrzeb na dany rok oraz w swoim przypadającym na dany rok wniosku dotyczącym aktu wykonawczego Rady. Minimalne progi wynoszą 30 tys. relokacji i 600 mln euro rocznie na wkłady finansowe na poziomie Unii. Komisja może jednak zaproponować wyższe progi. Oszacowując potrzeby, Komisja musi wziąć pod uwagę przewidywane przyszłoroczne napływy migrantów oraz potrzeby w poprzednim roku. W obliczeniach należy również uwzględnić fakt, że państwa członkowskie, które skorzystają z puli solidarnościowej, nie są zobowiązane wywiązać się z zadeklarowanych wkładów solidarnościowych.

Jeżeli Komisja, biorąc pod uwagę wszystkie te czynniki, zaproponuje wyższe poziomy relokacji i wkładów finansowych niż minimalne progi określone w rozporządzeniu, musi ona przestrzegać ustalonego w rozporządzeniu stosunku między relokacjami a wkładami finansowymi, aby zapewnić równą wartość wszystkich środków solidarnościowych. Stosunek ten wynosi 1 relokacja/20 tys. euro.

Komisja może zaproponować wartości poniżej ustalonego progu jedynie w wyjątkowych okolicznościach. Wniosek Komisji będzie również zawierał „sprawiedliwy podział odpowiedzialności” każdego państwa członkowskiego wnoszącego wkład z punktu widzenia udziału w środkach solidarnościowych, w oparciu o PKB i populację każdego kraju.

Na podstawie tego wniosku państwo członkowskie zadeklaruje konkretny wkład. Wkłady te mogą mieć formę relokacji, wkładów finansowych lub wsparcia rzeczowego. Wszystkie państwa członkowskie są zobowiązane wnosić wkład na podstawie sprawiedliwego podziału odpowiedzialności, mają jednak pełną swobodę wyboru spośród trzech rodzajów środków solidarnościowych lub ich połączenia. Jeżeli państwo członkowskie zdecyduje się na zadeklarowanie pomocy rzeczowej, pomoc ta zostanie przeliczona na kwotę pieniężną, aby potwierdzić zgodność z obowiązkowym sprawiedliwym podziałem odpowiedzialności.

W rozporządzeniu w sprawie zarządzania azylem i migracją przewidziano również możliwość przyznania części puli solidarnościowej państwom członkowskim posiadającym zewnętrzne granice morskie, jako że państwa te znajdują się w obliczu presji migracyjnej ze względu na dużą liczbę osób sprowadzanych na ląd w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych. Wszystkie z tych elementów muszą znaleźć pokrycie we wniosku Komisji dotyczącym aktu wykonawczego Rady.

To Rada ostatecznie określa całkowitą liczbę relokacji i poziom wkładów finansowych na dany rok, przyjmując wniosek Komisji. Rada może też przyznać pulę solidarnościową państwom członkowskim znajdującym się w obliczu presji migracyjnej ze względu na liczne osoby przybywające w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych.

Łączną liczbę relokacji i poziom wkładów finansowych wykorzystuje się jako wartości odniesienia do obliczenia wkładu każdego państwa członkowskiego w ramach sprawiedliwego podziału odpowiedzialności. Ponieważ państwa członkowskie mają pełną swobodę wyboru pomiędzy różnymi rodzajami środków solidarnościowych, nie oczekuje się, że w danym roku zostaną osiągnięte obie wartości (tj. 30 tys. relokacji oraz wkłady finansowe w wysokości 600 mln euro). Jednakże łączna liczba relokacji określona w rozporządzeniu i akcie wykonawczym Rady ustanawiającym pulę solidarnościową ma istotne następstwa prawne, gdyż Unia jest zobowiązana do zapewnienia pewnego minimum „solidarności międzyludzkiej” – czy to w drodze relokacji, czy też corocznego kompensowania odpowiedzialności. Minimum to wynosi 60 proc. całkowitej liczby relokacji wskazanej w decyzji Rady ustanawiającej roczną pulę solidarnościową lub 30 tys. relokacji, w zależności od tego, która z tych liczb jest wyższa.

Komisja uwzględni wnioski wyciągnięte z mechanizmu dobrowolnej solidarności, w ramach którego relokacje odbywały się na zasadzie dobrowolności z krajów pierwszego wjazdu do innych państw członkowskich.

Państwa członkowskie mogą wspierać inne państwa członkowskie znajdujące się w obliczu presji migracyjnej, między innymi wnosząc wkłady finansowe, realizowane w ramach budżetu Unii. Oznacza to, że wkłady finansowe wnoszone przez państwa członkowskie będą wpłacane do budżetu UE w formie zewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji (FAMI) oraz Instrumentu na rzecz Zarządzania Granicami i Wiz (IZGW). Komisja następnie przekaże te dodatkowe zasoby finansowe państwom członkowskim będącym beneficjentami w drodze modyfikacji ich odpowiednich programów.

Państwa członkowskie będące beneficjentami mogą przeznaczyć wkłady finansowe na odpowiednie działania na swoim terytorium, zgodnie z zakresem rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją oraz rozporządzenia w sprawie FAMI lub IZGW. W przypadku FAMI wkłady finansowe mogą również wspierać działania w państwach trzecich, z zastosowaniem konkretnych zabezpieczeń i wyłącznie w zakresie FAMI. Oznacza to, że w ramach solidarności finansowej niedopuszczalne jest finansowanie działań związanych z granicami w państwie trzecim. Działania w państwach trzecich należy prowadzić z pełnym poszanowaniem praw podstawowych i mogą być one ukierunkowane na wzmocnienie systemu ochrony w tych państwach trzecich. Państwo członkowskie będące beneficjentem może zdecydować o finansowaniu na przykład zwiększenia zdolności państw trzecich w celu ulepszenia systemów azylowych i przyjmowania osób wymagających ochrony, w tym dzieci. Państwo członkowskie będące beneficjentem może również finansować działania związane z promowaniem partnerstw na rzecz mobilności lub programów dobrowolnych powrotów i reintegracji z państwa trzeciego.

Jeżeli państwo członkowskie znajduje się w obliczu presji migracyjnej, ważnym środkiem łagodzącym tę presję jest zmniejszenie liczby wniosków o azyl, które dane państwo członkowskie jest zobowiązane rozpatrzyć (tj. państwo członkowskie mierzące się z presją migracyjną nie będzie zobowiązane do przejmowania odpowiedzialności za określoną liczbę osób ubiegających się o azyl). W rozporządzeniu w sprawie zarządzania azylem i migracją przewidziano dwie możliwości ograniczenia odpowiedzialności państwa członkowskiego w sytuacji presji migracyjnej za określoną liczbę osób ubiegających się o azyl:

1. Relokacja osób ubiegających się o ochronę międzynarodową do innych państw członkowskich. W takim przypadku osoba ubiegająca się o azyl, za którą odpowiada państwo członkowskie doświadczające presji migracyjnej, zostaje przeniesiona do innego państwa członkowskiego, które następnie przejmuje odpowiedzialność za rozpatrzenie jej wniosku o azyl.
2. Kompensacja odpowiedzialności ma służyć ograniczaniu liczby osób ubiegających się o azyl, które powinny zostać odesłane do państwa członkowskiego mierzącego się z presją migracyjną. Środek ten obejmuje osoby, których wnioski o udzielenie azylu powinny były zostać rozpatrzone przez państwo członkowskie znajdujące się w obliczu presji migracyjnej, ale które przeniosły się do innego państwa członkowskiego w sposób nieuprawniony*. Zgodnie z zasadami odpowiedzialności takie osoby ubiegające się o azyl należałoby odsyłać do państwa członkowskiego doświadczającego presji migracyjnej. Państwo członkowskie, w którym fizycznie przebywa osoba ubiegająca się o azyl, przejmuje jednak odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu i nie odsyła tej osoby z powrotem do państwa członkowskiego mierzącego się z presją migracyjną. Na przykład: Państwo A zostało poproszone o relokację 20 osób z państwa B, może jednak w ramach kompensacji przejąć odpowiedzialność za 20 osób już przebywających w państwie A, za które powinno odpowiadać państwo B i które państwo A mogłoby w normalnych okolicznościach odesłać do państwa B. Będzie to traktowane jako forma solidarności.

Celem obu środków jest zmniejszenie liczby osób ubiegających się o azyl, których wnioski o udzielenie azylu powinno rozpatrywać państwo członkowskie mierzące się z presją migracyjną, a zatem te dwa środki – relokację i kompensację odpowiedzialności – określa się mianem solidarności międzyludzkiej.

Relokacja nie jest obowiązkowa, jednak w niektórych przypadkach obowiązkowa może stać się kompensacja odpowiedzialności, na przykład jeżeli zobowiązania w zakresie relokacji nie pokrywają minimalnego zapotrzebowania na relokację (30 tys. relokacji lub 60 proc. potrzeb w zakresie relokacji wskazanych przez Radę w decyzji ustanawiającej roczną pulę solidarnościową, w zależności od tego, która z tych liczb jest wyższa). W ten sposób państwa członkowskie znajdujące się w obliczu presji będą miały gwarancję solidarności międzyludzkiej, czyli zwolnienia z odpowiedzialności za określoną liczbę osób ubiegających się o azyl. Kompensacja odpowiedzialności może mieć jednak zastosowanie wyłącznie do osób ubiegających się o azyl, które już przebywają na terytorium państwa członkowskiego stosującego taką kompensację. Jeżeli na terytorium danego państwa członkowskiego nie przebywają osoby ubiegające się o azyl, które można by objąć kompensacją, nie można od tego państwa członkowskiego wymagać zastosowania kompensacji.  Ponadto żadne państwo członkowskie nie jest zobowiązane do objęcia kompensacją osób ubiegających się o azyl w liczbie przekraczającej poziom sprawiedliwego podziału odpowiedzialności. Zarówno relokacja, jak i kompensacja odpowiedzialności będą nadzorowane przez koordynatora ds. solidarności z ramienia Komisji.

Reforma obejmuje szereg zabezpieczeń oraz mechanizmów kontroli i równowagi, które tworzą zachęty do przestrzegania przepisów i powinny sprzyjać wdrażaniu mechanizmu solidarności.

Na przykład:

• Jedynie państwa członkowskie dysponujące dobrze przygotowanymi systemami mogą kwalifikować się do środków solidarności lub odliczeń w ramach swoich zobowiązań solidarnościowych. Dobrze przygotowany system jest podstawowym wymogiem ujętym w definicji „presji migracyjnej” (która jest warunkiem wstępnym otrzymania środków solidarnościowych) i „znaczącej sytuacji migracyjnej” (która umożliwia państwom członkowskim korzystanie z odliczania wkładów solidarnościowych).
• Jeżeli państwo członkowskie nie złoży zobowiązania solidarnościowego lub nie wywiąże się ze swoich zobowiązań solidarnościowych, państwo członkowskie będące beneficjentem może żądać obowiązkowych kompensacji, a Komisja może odzyskać wkłady finansowe (w stosownych przypadkach).
• Jeżeli państwo członkowskie nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań solidarnościowych, pozostałe państwa członkowskie nie są zobowiązane wywiązywać się ze swoich zobowiązań solidarnościowych w stosunku do tego państwa członkowskiego.
• Jeżeli liczba wkładów w zakresie relokacji nie będzie wystarczająca, aby spełnić minimalny próg solidarności międzyludzkiej, który musi zapewnić Unia, kompensacja odpowiedzialności staje się obowiązkowa jako mechanizm ochronny zapewniający minimum solidarności międzyludzkiej na poziomie UE (co oznacza, że presja migracyjna ciążącą na danym państwie członkowskim zostanie złagodzona, ponieważ to państwo nie będzie musiało brać odpowiedzialności za określoną liczbę osób w skali roku).
• W razie trudności, na przykład jeżeli zajdzie potrzeba podjęcia nowych zobowiązań, można w dowolnym momencie zwołać unijne forum wysokiego szczebla ds. migracji, w którym biorą udział ministrowie państw członkowskich, przy czym nad codziennym operacyjnym funkcjonowaniem mechanizmu solidarności czuwa unijne forum szczebla technicznego ds. migracji.
• Jeśli państwa członkowskie nie zastosują się do przepisów w ciągu dwóch lat, Komisja będzie mogła skorzystać ze swoich uprawnień wynikających z Traktatu (naruszenia).

„Presja migracyjna” oznacza sytuację spowodowaną napływami obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców drogą lądową, morską bądź powietrzną lub składaniem przez te osoby wniosków na taką skalę, że nakłada to na państwo członkowskie nieproporcjonalne obowiązki, przy uwzględnieniu ogólnej sytuacji w Unii, także w przypadku dobrze przygotowanego systemu azylowego, systemu przyjmowania i systemu migracyjnego oraz wymaga natychmiastowego działania, w szczególności wkładów solidarnościowych. Uwzględnia się specyficzne uwarunkowania geograficzne danego państwa członkowskiego. „Presja migracyjna” obejmuje sytuacje, w których do państwa przybywa duża liczba obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców bądź istnieje ryzyko zaistnienia takiej sytuacji, w tym w przypadku, gdy jest to następstwem powtarzających się zejść na ląd w wyniku operacji poszukiwawczo-ratowniczych, lub gdy wynika to z niedozwolonego przemieszczania się obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców między państwami członkowskimi.

„Znacząca sytuacja migracyjna” oznacza sytuację, w której liczba obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców przybyłych do danego państwa w danym roku i w latach poprzednich prowadzi łącznie do osiągnięcia przez dobrze przygotowany system udzielania azylu, przyjmowania i migracji granic jego zdolności;

Presję migracyjną definiuje się głównie jako dużą liczbę przyjazdów (lub ich ryzyko) lub wniosków, które tworzą nieproporcjonalnie wysokie zobowiązania w dobrze przygotowanym systemie (jako że dane państwo członkowskie będzie odpowiedzialne za rozpatrzenie dużej liczby wniosków).

W znaczącej sytuacji migracyjnej czynnikiem decydującym nie jest liczba przybywających osób (nie muszą to być napływy na dużą skalę), ale ich skumulowany efekt, który sprawia, że w następstwie tej kumulacji zdolności dobrze przygotowanego państwa członkowskiego mogą się z czasem wyczerpać. Może to dotyczyć na przykład państw członkowskich, które stają w obliczu wtórnych przepływów migrantów na przestrzeni określonego czasu.

Jeżeli państwo znajduje się pod presją migracyjną, można mu przyznać dostęp do środków solidarnościowych i możliwość pełnego lub częściowego odliczenia od swojego zobowiązania solidarnościowego, a państwo w znaczącej sytuacji migracyjnej może skorzystać jedynie z pełnego lub częściowego odliczenia od swojego zobowiązania solidarnościowego.

Komisja ocenia, czy państwo członkowskie znajduje się w obliczu presji migracyjnej lub znaczącej sytuacji migracyjnej, biorąc pod uwagę szereg wskaźników ilościowych. Są to m.in.: liczba osób sprowadzonych na ląd w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych; liczba zarejestrowanych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej: liczba osób objętych procedurą graniczną; liczba osób korzystających z tymczasowej ochrony; jak również wskaźniki o charakterze bardziej jakościowym, takie jak sytuacje instrumentalizacji, skala i tendencje w zakresie nieuregulowanych wtórnych przepływów.

Ustanowiono bardziej czytelne zasady odpowiedzialności za ocenę wniosków o udzielenie azylu. Nowe przepisy zaostrzają kryteria odpowiedzialności i zasady ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu:

• ubieganie się o ochronę międzynarodową w państwie członkowskim pierwszego wjazdu, w którym osoba ubiegająca się o taką ochronę ma obowiązek przebywać w trakcie ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego (chyba że dana osoba nie posiada ważnej wizy lub dokumentu pobytowego lub uprawnienia do poruszania się bez wizy na terenie Unii);
• pełna współpraca z organami w zakresie ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozparzenie wniosku, w tym obowiązek współpracy przy gromadzeniu danych biometrycznych i przedstawianiu dokumentów niezbędnych do ustalenia tożsamości;
• zastosowanie się do decyzji o przekazaniu oraz do pełnej współpracy w zakresie wykonania takiej decyzji.

Niedopełnienie tych obowiązków pociąga za sobą wyraźnie określone następstwa prawne dla wnioskodawcy, takie jak:     

• pełny zestaw świadczeń materialnych w ramach przyjmowania jest zapewniony wyłącznie w państwie członkowskim, w którym wnioskodawca ma podlegać przepisom rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją;  jeżeli osoba ta przebywa w innym państwie członkowskim – zaspokaja się jedynie jej podstawowe potrzeby;
• Organy państwa członkowskiego ustalające odpowiedzialność są zobowiązane do kontynuowania tej procedury (określenia odpowiedzialności) także w przypadku, gdy wnioskodawca nie przebywa na terytorium tego państwa członkowskiego, tj. osoba, która naruszy wymóg obecności w tym państwie członkowskim, nie będzie uprawniona do przesłuchania, czy też udzielenia informacji ani złożenia wyjaśnień w swojej sprawie;
• niezastosowanie się do decyzji o przeniesieniu, a także ucieczka po wydaniu decyzji o przeniesieniu powoduje wydłużenie terminu wykonania przeniesienia (z 18 miesięcy na starych zasadach do 3 lat na nowych zasadach).

Na wnioskodawcach ciążą obowiązki, które są bardziej rygorystyczne i precyzyjnie określone.

W przypadku gdy wnioskodawca przemieszcza się w sposób niedozwolony z jednego państwa członkowskiego do drugiego, w rozporządzeniu w sprawie zarządzania azylem i migracją przewidziano możliwość przekazania tej osoby z państwa członkowskiego, w którym dana osoba przebywa fizycznie, do państwa członkowskiego, w którym dana osoba ma obowiązek przebywać zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jest to tak zwana procedura wtórnego przejęcia.

Procedura wtórnego przejęcia zostanie przekształcona z długiej i skomplikowanej procedury opartej na wnioskach między państwami członkowskimi oraz wymianie dowodów w prostą procedurę powiadomienia. Oznacza to, że państwo członkowskie, w którym dana osoba przebywa w sposób (prawnie) nieuzasadniony, może po prostu powiadomić odpowiedzialne państwo członkowskie o takiej osobie i szybko przystąpić do wykonania decyzji o jej przekazaniu.

Jeżeli powiadomienie o wtórnym przejęciu nie zostanie wysłane w terminie (przez państwo członkowskie, na którego terytorium dana osoba przebywa), nie dojdzie do przeniesienia odpowiedzialności. Oznacza to, że obecność danej osoby można będzie zgłosić w dowolnym momencie i tym samym zorganizować jej przeniesienie.

Jeżeli osoba, która przybyła do Unii, wystąpi o udzielenie ochrony międzynarodowej, państwo członkowskie pierwszego przyjazdu będzie musiało ustalić, które państwo członkowskie będzie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie pomocy międzynarodowej. Jednym z najtrudniejszych do zastosowania kryteriów jest kryterium rodzinne (tj. sytuacja, w której członkowie rodziny osoby występującej o udzielenie ochrony międzynarodowej przebywają w innym państwie członkowskim). Osoby, które występują o udzielenie ochrony międzynarodowej po przybyciu do Unii i których członkowie rodziny przebywają w innych państwach członkowskich, często nie czekają na zakończenie procedury w państwie członkowskim pierwszego wjazdu, ponieważ jest to procedura długotrwała i biurokratyczna. Zamiast tego udają się bezpośrednio do państwa członkowskiego, w którym przebywa członek ich rodziny.

Według rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją państwa członkowskie są zobowiązane priorytetowo traktować sprawy dotyczące rodzin i podejmować bardziej zdecydowane środki usprawniające poszukiwanie rodzin. Terminy udzielania odpowiedzi między państwami członkowskimi będą krótsze, a państwa członkowskie będą zobowiązane do tego, aby unikać występowania o niepotrzebne i uciążliwe dowody (takie jak testy DNA lub oryginały aktów małżeństwa lub aktów urodzenia) w sytuacji, gdy będą dysponowały spójnymi, weryfikowalnymi i wystarczająco szczegółowymi poszlakami.

EUAA opracuje wzór formularza, który osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową będzie mogła niezwłocznie wypełnić, aby ułatwić szybsze i skuteczniejsze rozpatrywanie spraw dotyczących rodzin, a także wytyczne ułatwiające identyfikację i śledzenie członków rodziny. Środki te, w połączeniu z definicją członków rodziny rozszerzoną o rodziny przebywające w drodze oraz innymi usprawnieniami (tj. nowymi kryteriami odpowiedzialności za rozpatrywanie wniosków osób przedstawiających dyplomy) powinny sprawić, że system będzie sprawiedliwszy i skuteczniejszy, a co za tym idzie, ograniczy niektóre czynniki przyciągające i nakłaniające do niedozwolonego przemieszczania się.

UE nawiązuje dostosowane do danej sytuacji kompleksowe partnerstwa z kluczowymi krajami partnerskimi, skupia się przy tym na kilku obszarach współpracy, takich jak gospodarka, handel, zielona energia i technologia cyfrowa oraz zarządzanie migracjami i bezpieczeństwo.

Uzupełnieniem tych partnerstw są plany działania stanowiące odpowiedź na wyzwania związane z migracją w ramach podejścia uwzględniającego całe szlaki migracyjne.

We współpracy z kluczowymi krajami partnerskimi (tj. Bałkanami Zachodnimi, Marokiem i Tunezją) wdrażane są też inne instrumenty, takie jak partnerstwa operacyjne na rzecz zwalczania przemytu, obejmujące środki mające na celu zacieśnienie współpracy i reagowanie na wyzwania związane z przemytem migrantów i handlem ludźmi oraz nielegalną migracją do Europy z krajów tranzytowych. Dodatkowo podejmowane są inicjatywy i działania ograniczające wyjazdy o nieuregulowanym charakterze, takie jak rozszerzenie legalnych dróg migracji do Europy dzięki wdrożeniu partnerstw w zakresie talentów, wzmocnione mechanizmy ochrony i azylu w krajach partnerskich, zapewnienie możliwości powrotu i reintegracji z krajów tranzytowych oraz eliminowanie pierwotnych przyczyn migracji.

W listopadzie 2023 r. UE zainaugurowała światowy sojusz na rzecz przeciwdziałania przemytowi migrantów, aby zacieśnić współpracę z krajami partnerskimi w zakresie zapobiegania nielegalnej migracji, reagowania na nią, ochrony przed nielegalną migracją i poszukiwania rozwiązań alternatywnych. Jest to ważny krok w prowadzonej wspólnie z naszymi parterami walce z przemytem migrantów. Aby prowadzić walkę z siatkami przestępczymi, trzeba zbudować sieć współpracy. 

Ponadto realizowanych jest wiele różnych projektów ukierunkowanych na zwalczanie przemytu migrantów. W projektach wspólnego partnerstwa operacyjnego współpracują organy ścigania i organy sądowe, rozwijając zdolności do zwalczania siatek przestępczych, zaś projekty dotyczące informacji i podnoszenia świadomości informują o ryzyku nielegalnej migracji i oferują informacje na temat rozwiązań alternatywnych w ramach legalnej migracji.

Komisja proponuje unowocześnienie swoich ram prawnych za pośrednictwem dyrektywy w sprawie norm minimalnych dotyczących zapobiegania i przeciwdziałania ułatwianiu niedozwolonego wjazdu do Unii, tranzytu przez jej terytorium i pobytu na nim. Projekt dyrektywy zaprezentowano podczas międzynarodowej konferencji w sprawie światowego sojuszu na rzecz przeciwdziałania przemytowi migrantów, która odbyła się w listopadzie 2023 r. Dyrektywa ma realizować pięć następujących celów:

1. skuteczne ściganie zorganizowanych siatek przestępczych;
2. ujednolicone kary odzwierciedlające ciężar przestępstwa;
3. rozszerzenie zasięgu jurysdykcji;
4. wzmacnianie zasobów i potencjału państw członkowskich;
5. usprawnienie gromadzenia danych i sprawozdawczości.

W ramach nowego prawodawstwa dotyczącego przeciwdziałania przemytowi migrantów przewidziano wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie wzmocnienia współpracy policyjnej w odniesieniu do zapobiegania przemytowi migrantów i handlowi ludźmi, wykrywania tych przestępstw oraz prowadzenia stosownych postępowań przygotowawczych w tym zakresie i w sprawie zwiększenia wsparcia Europolu na rzecz zapobiegania tego rodzaju przestępstwom oraz zmiany rozporządzenia. Rozporządzenie miałoby realizować następujące cele szczegółowe:

1. zacieśnienie współpracy międzyagencyjnej w dziedzinie przemytu migrantów i handlu ludźmi;
2. bardziej zdecydowane kierowanie i koordynacja w kwestii przeciwdziałania przemytowi migrantów i handlu ludźmi na szczeblu UE;
3. usprawnienie wymiany informacji na temat przemytu migrantów i handlu ludźmi;
4. zwiększenie zasobów państw członkowskich przeznaczanych na potrzeby zapobiegania przemytowi migrantów i handlowi ludźmi oraz zwalczania tych przestępstw;
5. zwiększenie wsparcia Europolu w zakresie zapobiegania przemytowi migrantów i handlowi ludźmi oraz zwalczania tych przestępstw za pośrednictwem operacyjnych grup zadaniowych i rozmieszczania pracowników Europolu na potrzeby wsparcia operacyjnego

Aby osiągnąć powyższe cele, Komisja proponuje również zwiększenie zasobów finansowych i ludzkich Europolu w celu reagowania na potrzeby operacyjne oraz wyeliminowania stwierdzonych luk.

Migracja jest globalną rzeczywistością i integralną częścią pogłębiających się relacji, utrzymywanych przez UE z partnerami na całym świecie. Komisja konsekwentnie współpracuje z partnerami międzynarodowymi w ramach podejścia „Drużyna Europy” w celu eliminowania pierwotnych przyczyn migracji, zwalczania przemytu migrantów i promowania legalnych dróg migracji.

Rozwój legalnej migracji musi również iść w parze ze wzmocnioną współpracą w zakresie readmisji. Osoby, które nie mają prawa do pozostania w Europie, muszą być odsyłane w ramach funkcjonującego systemu azylu i migracji. W tym kontekście unijny koordynator ds. powrotów ściśle współpracuje z państwami członkowskimi w ramach sieci wysokiego szczebla ds. powrotów.

Obecnie trwają prace nad zmianą paradygmatu, której podstawą mają być kompleksowe partnerstwa z wieloma krajami pochodzenia i tranzytu. Przykładami tego są najnowsze inicjatywy podjęte z Tunezją, Mauretanią i Egiptem. W ramach tego nowego podejścia migracja – obok innych kluczowych obszarów, takich jak gospodarka i handel, inwestycje w zieloną energię, bezpieczeństwo i stosunki międzyludzkie – wpisuje się w ścisłą współpracę z krajami partnerskimi. UE i jej państwa członkowskie są największym na świecie darczyńcą udzielającym wsparcia uchodźcom i przodują w udzielaniu pomocy rozwojowej. Uzupełnieniem kompleksowych partnerstw jest podejście uwzględniające całe szlaki migracyjne, obejmujące wszystkie aspekty: pierwotne przyczyny nielegalnej migracji, współpracę w zakresie innych aspektów migracji oraz zarządzanie granicami i same granice (plany działania dotyczące środkowej części Morza Śródziemnego, Bałkanów Zachodnich, zachodniej części Morza Śródziemnego i Atlantyku oraz szlaków wschodniośródziemnomorskich).

Pakt wzmacnia bezpieczne i legalne szlaki migracji osób potrzebujących ochrony do UE, dokonując tego za pośrednictwem unijnych ram przesiedleń i przyjmowania ze względów humanitarnych.  Po raz pierwszy będą obowiązywać stabilne i przewidywalne ramy prawne. UE będzie reprezentować jednolite stanowisko  rozszerzy swój wkład w przesiedlenia międzynarodowe.

Unijne ramy przesiedleń i przyjmowania ze względów humanitarnych (unijne ramy) zapewnią ujednoliconą procedurę prowadzenia operacji w zakresie przesiedleń i przyjmowania ze względów humanitarnych, niwelują rozbieżności między obecnymi praktykami krajowymi i zwiększają ich skuteczność. 

Ich podstawę stanowi dwuletni plan unijny. W planie unijnym zostanie określona całkowita liczba osób potrzebujących ochrony, które należy przyjąć do UE, oraz zawarte wskazania co do wkładu każdego państwa członkowskiego, a także krajów spoza UE, z których ma nastąpić przyjęcie. 

Dobrowolne wysiłki państw członkowskich będą wspierane poprzez odpowiednie finansowanie z budżetu UE, z uwzględnieniem dostępności środków budżetowych.

Zapewnione zostanie płynne przejście z obecnego programu doraźnego do programu pierwszego przesiedlenia i przyjęcia ze względów humanitarnych na mocy unijnych ram. Unijne ramy utrwalą wysiłki UE w zakresie przesiedleń i przyjmowania ze względów humanitarnych. Zalecenia Komisji z 2020 r. w sprawie legalnych dróg uzyskania ochrony w UE będą nadal wyznaczać kierunki promowania dalszych innowacyjnych modeli, takich jak uzupełniające drogi przyjęcia i sponsorowanie przez społeczności.

W pakcie określono trzy główne sposoby usprawnienia legalnych dróg migracji do UE.

• Po pierwsze, przedstawiony przez Komisję w listopadzie 2023 r. pakiet dotyczący mobilności umiejętności i talentów obejmuje wniosek ustawodawczy ustanawiający ogólnounijną platformę – unijną pulę talentów. Pakiet zawiera także zalecenie Komisji w sprawie uznawania kwalifikacji obywateli państw trzecich. W zaleceniu omówiono znaczenie uznawania umiejętności i kwalifikacji jako czynnika wpływającego na atrakcyjność unijnego rynku pracy dla obywateli państw trzecich i ułatwiającego ich pomyślną integrację na rynkach pracy państw członkowskich. Ma to na celu zmniejszenie obciążeń administracyjnych i kosztów uznawania zarówno po stronie kandydatów, jak i pracodawców, mogą one bowiem zniechęcać do rekrutacji lub blokować pomyślną rekrutację obywateli państw trzecich.
• Po drugie, zmieniona dyrektywa w sprawie niebieskiej karty ułatwi przyciąganie wysoko wykwalifikowanych pracowników do UE i ich utrzymanie, m.in. dzięki bardziej elastycznym warunkom przyjmowania, rozszerzonym prawom oraz możliwości łatwiejszego przemieszczania się i podejmowania pracy w innych państwach członkowskich UE. 
• Wreszcie w grudniu 2023 r. osiągnięto porozumienie polityczne odnośnie do usprawnionej procedury wydawania jednego pozwolenia na pracę i pobyt dla obywateli państw trzecich w UE. Usprawni to procedurę ubiegania się o dokument pobytowy w UE w celu podjęcia pracy, pobudzając tym samym międzynarodową rekrutację talentów. Wprowadzono także nowe środki mające na celu wzmocnienie ochrony pracowników z państw trzecich przed wyzyskiem. 

Unijna pula talentów będzie pierwszą ogólnounijną platformą, która ma sprawić, że unijny rynek pracy zyska na atrakcyjności dla obywateli spoza UE poszukujących możliwości pracy w UE i posiadających umiejętności – na wszystkich poziomach –wymagane do pracy w zawodach, w których występuje niedobór kwalifikacji na terenie całej UE. Ułatwi ona pracodawcom w UE znajdowanie potrzebnych im talentów i zapewnianie godnych warunków pracy.

• Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie jednego zezwolenia będzie to wspólne zezwolenie na pracę i pobyt obywateli państw trzecich w UE.
• Usprawni to procedurę ubiegania się o dokument pobytowy w UE w celu podjęcia pracy, a tym samym pobudzi międzynarodową rekrutację talentów. Wprowadzono także nowe środki mające na celu wzmocnienie ochrony pracowników z państw spoza UE przed wyzyskiem.

Obowiązki państw członkowskich w zakresie operacji poszukiwawczo-ratowniczych wchodzą w zakres ich kompetencji krajowych na mocy prawa międzynarodowego i nie ulegną zmianie. W pakcie wprowadzono nowe ramy prawne określające, co następuje pouratowaniu ludzi w ramach operacji poszukiwawczo-ratowniczych i ich przybyciu na terytorium państwa członkowskiego.

W pakcie wskazano 3 główne filary:

1. Nowe szczegółowe zasady dotyczące odpowiedzialności i solidarności w kwestii operacji poszukiwawczo-ratowniczych:

• Odpowiedzialność: Wskazanie, które państwo członkowskie jest odpowiedzialne za osoby sprowadzone na ląd w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych i występujące z wnioskiem o udzielenie azylu. W nowych przepisach uznano, że zejście na ląd w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych nie jest równoznaczne z nielegalnym wjazdem. Z tego powodu państwo członkowskie, które uratowało osobę na morzu w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych, ponosi odpowiedzialność za tę osobę przez okres 12 miesięcy. W przypadku nielegalnego wjazdu okres ten wynosi 20 miesięcy. Aby zapewnić właściwe stosowanie tych przepisów, w nowym rozporządzeniu Eurodac utworzono specjalną kategorię Eurodac dla osób przybywających w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych.
• Solidarność: W rozporządzeniu w sprawie zarządzania azylem i migracją uznaje się, że operacje poszukiwawczo-ratownicze są strukturalnym czynnikiem presji migracyjnej i dlatego państwa członkowskie, które borykają się z dużą liczbą osób przybywających drogą morską w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych, mogą dołączyć do państw członkowskich korzystających ze środków solidarności. Aby zapewnić przewidywalność i ciągłość wsparcia, w nowych przepisach ustanowiono stały obowiązkowy mechanizm solidarności, w którym przewidziano możliwość przeznaczenia części rocznej puli solidarnościowej (obejmującej wkłady solidarnościowe wszystkich państw członkowskich) dla państw członkowskich znajdujących się w obliczu presji migracyjnej ze względu na operacje poszukiwawczo-ratownicze. Oznacza to, że roczna liczba relokacji i poziom wkładów finansowych są „zarezerwowane” dla państw członkowskich stojących w obliczu dużej liczby osób przybywających drogą morską w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych. Ten stały mechanizm oznacza zniesienie rozwiązań doraźnych opartych na dobrowolnych wkładach. Państwa członkowskie muszą dodatkowo wziąć pod uwagę przypadki zaistnienia konieczności szczególnego traktowania osób sprowadzanych na ląd w następstwie działań poszukiwawczo-ratowniczych.

2. Usprawnienie wymiany informacji i współpracy: Komisja utworzyła w 2021 r. pierwszą europejską grupę kontaktową ds. działań poszukiwawczo-ratowniczych, aby wzmocnić współpracę i wspierać wymianę informacji między państwami członkowskimi a państwami stowarzyszonymi w ramach strefy Schengen. Europejską grupę kontaktową ds. działań poszukiwawczo-ratowniczych powołano w 2023 r., a jej spotkania odbywają się regularnie. Grupa kontaktowa gromadzi wiedzę na temat zasad i praktyk opracowanych i stosowanych przez państwa członkowskie w celu poprawy wspólnego zrozumienia operacji poszukiwawczo-ratowniczych, mając na uwadze wypracowanie wspólnych praktyk w tej dziedzinie, zgodnie z obowiązującymi międzynarodowymi i europejskimi ramami prawnymi. Grupa prowadzi także pilotażową wymianę informacji analitycznych w czasie zbliżonym do rzeczywistego i post factum oraz realizuje badanie dotyczące technicznych środków bezpieczeństwa wszystkich statków w kontekście operacji poszukiwawczo-ratowniczych.

3. Wytyczne i wspólne zasady: Komisja w 2020 r. wydała zalecenie w sprawie wzmocnionej współpracy w zakresie poszukiwania i ratownictwa. Ponadto Komisja zaproponowała przegląd dyrektywy o ułatwieniach, aby wyjaśnić w sposób bardziej szczegółowy, że nie można uznawać za przestępstwo działalności humanitarnej prowadzonej w formie poszukiwania i ratownictwa zgodnie z prawem międzynarodowym.  Wniosek ten jest obecnie przedmiotem negocjacji między współprawodawcami.