Kysymyksiä ja vastauksia

Komissio esitti muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen syyskuussa 2020. Sopimus on yhdessä muiden kuin lainsäädäntöaloitteiden kanssa uusi alku muuttoliikkeen hallinnalle. Euroopan parlamentti ja neuvosto saavuttivat yli kolme vuotta myöhemmin poliittisen yhteisymmärryksen viidestä keskeisestä asiasta. Se oli historiallinen läpimurto. Euroopan parlamentti on nyt hyväksynyt yhteensä 10 uutta lainsäädäntötekstiä. Uudistukset luovat yhdessä uuden oikeusperustan oikeudenmukaisemmalle ja tehokkaammalle tavalle hallita muuttoliikettä. Sopimukseen on jo päästy seuraavista toisiinsa kytkeytyvistä laeista:

Lisäksi on vielä kaksi lainsäädäntöehdotusta, joita ei ole vielä hyväksytty:

^{[1] Ehdotuksesta saavutettiin poliittinen yhteisymmärrys joulukuussa 2023.}

^{[2] Ehdotuksesta saavutettiin poliittinen yhteisymmärrys toukokuussa 2021.Tarkistettu direktiivi tuli voimaan 27. marraskuuta 2021.}

Sopimuksella perustetaan yhteinen eurooppalainen järjestelmä, jolla luodaan uusi prosessi muuttoliikkeen hallitsemiseksi normaalitilanteissa ja joka on käytettävissä myös kriisitilanteissa ja muuttajien välineellistämisen yhteydessä.

Eurooppalainen järjestelmä, jolla valvotaan EU:n ulkorajoja, varmistetaan oikeudenmukaisuus jäsenvaltioiden välillä ja suojellaan apua tarvitsevia ihmisiä.

1. Ulkorajojen turvallisuuden parantuminen: Kaikki laittomasti maahan tulevat henkilöt rekisteröidään saapumisen yhteydessä, ja heille tehdään perusteellinen henkilöllisyys-, turvallisuus-, terveys- ja haavoittuvuustarkastus. Niihin, jotka eivät todennäköisesti tarvitse suojelua, aiheuttavat turvallisuusriskin tai johtavat viranomaisia harhaan, sovelletaan nopeutettua rajamenettelyä. Tämän menettelyn ansiosta heidän turvapaikkahakemuksensa voidaan tutkia nopeasti, ja jos hakemus hylätään, heidät voidaan palauttaa nopeasti ilman, että he saavat lainkaan lupaa tulla unionin alueelle. Jokaisella jäsenvaltiolla on oltava kapasiteetti huolehtia tietystä määrästä turvapaikanhakijoita asianmukaisissa olosuhteissa menettelyjen keston ajan. Käytössä on vahvat oikeudelliset takeet, ja ilman huoltajaa olevat alaikäiset vapautetaan rajamenettelystä, elleivät he muodosta turvallisuusuhkaa. Jokaisen jäsenvaltion on varmistettava perusoikeuksien riippumaton valvonta seulonnan ja rajalla tapahtuvien turvapaikkamenettelyjen aikana. Käytössä on myös kattavia kriisikäytäntöjä, joilla luodaan unionin tasolla vakaa ja ennustettava kehys kriisitilanteiden hallitsemiseksi. Niihin kuuluu vahvistettu yhteisvastuun osa-alue, jolla varmistetaan, että kaikki asianomaisen jäsenvaltion tarpeet täytetään, sekä poikkeukset tavanomaisista määräajoista erityistilanteiden huomioon ottamiseksi.
2. Oikeudenmukaiset ja täsmälliset sisäiset turvapaikka- ja palauttamissäännöt: Uusilla säännöillä parannetaan turvapaikkamenettelyjen toimivuutta lyhentämällä määräaikoja ja tiukentamalla sääntöjä, jotka koskevat perusteettomia tai myöhempiä hakemuksia. Näiden sääntöjen vastapainona on yksilöiden oikeuksia koskevia tärkeitä takeita, kuten maksuton oikeudellinen neuvonta kaikissa menettelyissä. Erityistä huomiota kiinnitetään haavoittuvassa asemassa oleviin ihmisryhmiin. Uusilla säännöillä asetetaan myös EU:n laajuiset vaatimukset vastaanotto-olosuhteille sekä yhdenmukaistetaan edellytykset kansainvälisen suojelun saamiseen ja kansainvälistä suojelua saavien oikeudet.
3. Yhteisvastuun ja vastuunjaon tasapainottaminen: Unionille luodaan ensimmäistä kertaa pysyvä pakollinen yhteisvastuumekanismi. Yhtäkään jäsenvaltiota ei jätetä yksin paineen alle. Samalla jokainen jäsenvaltio osallistuu yhteisvastuutoimiin joustavasti ja voi valita, minkä tyyppistä yhteisvastuuta se tarjoaa. Järjestelmään tulee myös toimivia sääntöjä edelleen liikkumisen havaitsemiseksi ja ehkäisemiseksi.

Säädösehdotukset tulevat virallisesti voimaan 20 päivän kuluttua siitä, kun laki on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Säädösten voimaantulon jälkeen jäsenvaltioilla on kaksi vuotta aikaa panna sopimus täysimääräisesti täytäntöön.

Komission koordinoima valmistelutyö on kuitenkin jo aloitettu. Uudistuksessa säädetään yhteisen täytäntöönpanosuunnitelman ja kansallisten täytäntöönpanosuunnitelmien laatimisesta sen varmistamiseksi, että kaikki jäsenvaltiot etenevät samaan suuntaan ja ovat alusta asti valmiita panemaan sopimuksen täytäntöön. Suunnitelmassa, joka komission on määrä esittää kesäkuuhun mennessä, yksilöidään puutteet ja operatiiviset vaiheet, joita tarvitaan sen varmistamiseksi, että kaikki jäsenvaltiot ottavat käyttöön oikeudelliset ja toiminnalliset valmiudet, jotta uutta lainsäädäntöä voidaan alkaa soveltaa menestyksekkäästi vuoteen 2026 mennessä. EU:n tuki sisältää komission ja EU:n virastojen antamaa teknistä, operatiivista ja taloudellista tukea.

Sopimuksessa vahvistetaan selkeät ja yhteiset säännöt, joilla varmistetaan oikeudenmukainen ja vakaa tapa hallita muuttoliikettä. Siinä säädetään vankka oikeudellinen kehys, jolla varmistetaan, että kullakin jäsenvaltiolla on joustovaraa vastata kohtaamiinsa erityisiin haasteisiin ja että samalla varmistetaan, ettei yhtäkään jäsenvaltiota jätetä yksin paineen alle.

Tämä ei sulje pois tarvetta jatkaa nykyisten tai tulevien erityishaasteiden käsittelyä. Komissio jatkaa operatiivista työtä ja tukee jäsenvaltioita muuttoliikkeen hallinnassa kohdennetuin toimin yhdessä EU:n virastojen kanssa.

On kehitetty koko reitin kattava lähestymistapa, jossa tehdään yhteistyötä lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. Komissio on käynnistänyt neljä EU:n toimintasuunnitelmaa, jotka koskevat Länsi-Balkanin, keskisen Välimeren, läntisen Välimeren ja Atlantin sekä itäisen Välimeren reittejä. Suunnitelmilla vahvistetaan EU:n tukea jäsenvaltioille kaikin EU:n käytettävissä olevin politiikkaa koskevin ja operatiivisin toimenpitein. Lisäksi komissio tehostaa yhteistyötä kumppanimaiden kanssa noudattamalla uutta lähestymistapaa, jossa muuttoliike sisällytetään kansainvälisiin kumppanuuksiin laittoman maasta poistumisen estämiseksi, maahantulijoiden salakuljetuksen torjumiseksi, takaisinottoa koskevan yhteistyön vahvistamiseksi ja laillisten väylien käytön edistämiseksi.

Seulonta-asetuksessa vahvistetaan EU:lle yhdenmukaiset säännöt sen varmistamiseksi, että alueelle laittomasti saapuville tehdään henkilöllisyys-, turvallisuus-, terveys- ja haavoittuvuustarkastus ja että heidät ohjataan asianmukaiseen menettelyyn (rajamenettely, tavanomainen turvapaikkamenettely tai palauttamismenettely). Seulonta koskee myös Schengen-alueella oleskelevia henkilöitä, jotka ovat välttäneet tarkastukset ulkorajoilla.

Jäsenvaltioiden viranomaisten on tehtävä pakollisia alustavia terveys- ja haavoittuvuustarkastuksia sekä henkilöllisyys- ja turvallisuustarkastuksia kaikille EU:n rajat laittomasti ylittäneille kolmansien maiden kansalaisille, jos heidät otetaan kiinni ulkorajoilla tai EU:n alueella. Seulonta on suoritettava rajoitetussa ajassa, joka on ulkorajoilla suoritettavan seulonnan yhteydessä seitsemän päivää ja EU:n alueella suoritettavan seulonnan yhteydessä kolme päivää. Tällä seulonnalla vahvistetaan Schengen-alueen turvallisuutta, koska sillä varmistetaan, että seulottavat laittomasti maahan tulleet henkilöt eivät uhkaa sisäistä turvallisuutta. Sen avulla edistetään myös kansanterveyden suojelua ja tarjotaan maahantulijoille hoitoa kiireellisissä tai välttämättömissä tapauksissa.

Täytäntöönpanon valmistelutyö käynnistetään jo nyt, ja jäsenvaltiot perustavat tarvittavan infrastruktuurin, hankkivat tarvittavat laitteet ja mukauttavat nykyisiä sääntöjään. Tätä asetusta sovelletaan kaikkiin Schengen-valtioihin eli kaikkiin EU:n jäsenvaltioihin Irlantia lukuun ottamatta sekä neljään Schengenin säännöstöön assosioituneeseen maahan eli Norjaan, Liechtensteiniin, Sveitsiin ja Islantiin.

Uuden seulonta-asetuksen ansiosta voidaan tunnistaa nopeasti oikea menettely, jota sovelletaan EU:n alueelle saapuviin henkilöihin, jotka eivät täytä maahantulon edellytyksiä. Asianmukaisen menettelyn nopeampi määritteleminen auttaa käsittelemään sekä kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden että erityisapua tarvitsevien haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden hakemukset myös silloin, kun monet saapuvat samaan aikaan. Terveystarkastusten tarkoituksena on tehdä alustava arvio henkilön terveydestä kansanterveyden suojelemiseksi ja antaa hänelle hoitoa kiireellisissä tai välttämättömissä tapauksissa.

Seulonta-asetuksessa säädetään myös alustavasta haavoittuvuustarkastuksesta, jonka suorittaa koulutettu henkilöstö. Näiden tarkastusten avulla voidaan selvittää, onko kyseessä kansalaisuudeton henkilö tai kidutuksen tai muun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun uhri tai onko henkilöllä erityistarpeita. Näin haavoittuvassa asemassa olevat voivat saada asianmukaista suojelua turvapaikka- tai palauttamismenettelyissä. Uusissa säännöissä on myös erityisiä takeita alaikäisten suojelemiseksi.

Kaikkien jäsenvaltioiden on varmistettava uusi riippumaton seurantamekanismi, joka lisää avoimuutta ja vastuuvelvollisuutta seulonta- ja rajamenettelyjen aikana ja edistää samalla perusoikeuksien kunnioittamista.

Uusi riippumaton seurantamekanismi on keskeinen tekijä, jolla edistetään perusoikeuksien kunnioittamista seulonta- ja rajamenettelyjen yhteydessä. Jäsenvaltioiden on perustettava ja rahoitettava riippumattomia kansallisia valvontaelimiä, joiden tehtävänä on valvoa unionin ja kansainvälisen oikeuden noudattamista seulonnan aikana ja varmistaa, että perustellut väitteet perusoikeuksien noudattamatta jättämisestä kaikessa seulontaan liittyvässä toiminnassa käsitellään tehokkaasti, sekä tarvittaessa varmistaa, että tällaiset väitteet tutkitaan.

Jäsenvaltioiden on luotava riittävät suojatoimet mekanismin riippumattomuuden takaamiseksi. Kansallisten oikeusasiamiesten ja kansallisten ihmisoikeusinstituutioiden, mukaan lukien kansalliset valvontaelimet, on osallistuttava mekanismin toimintaan, ja ne voidaan nimetä toimimaan riippumattomina valvojina.

Myös asiaankuuluvat kansainväliset ja valtioista riippumattomat järjestöt ja seulonnan suorittavista viranomaisista riippumattomat julkiset elimet voivat osallistua riippumattomaan seurantamekanismiin. Riippumattomilla seurantamekanismeilla on valtuudet antaa jäsenvaltioille vuosittain suosituksia, joilla parannetaan perusoikeuksien kunnioittamista.

Uudella Eurodac-asetuksella laajennetaan EU:n tunnistustietokantaa ja tuetaan viranomaisia laittoman muuttoliikkeen torjunnassa, edelleen liikkumisen seurannassa ja laittomasti maahan tulleiden palauttamisen parantamisessa.

Jäsenvaltioiden on rekisteröitävä Eurodaciin seuraavat henkilöryhmät:  turvapaikanhakijat; EU:n ulkorajan laittomasti ylittäneet henkilöt; etsintä- ja pelastusoperaatioiden seurauksena maihin tulleet henkilöt sekä henkilöt, joiden on todettu oleskelevan laittomasti jonkin jäsenvaltion alueella; henkilöt, jotka on rekisteröity uudelleensijoittamisasetuksen mukaiseen maahanpääsymenettelyyn; kansallisen järjestelmän mukaisesti uudelleensijoitetut henkilöt; ja tilapäistä suojelua saavat henkilöt. Näin helpotetaan henkilöiden tunnistamista ja annetaan viranomaisille enemmän tietoa, jonka avulla voidaan nopeuttaa turvapaikkamenettelyjä ja havaita edelleen liikkumista paremmin.

Laittomasti maahan tulleiden sormenjälkiä säilytetään järjestelmässä viiden vuoden ajan nykyisen 18 kuukauden sijaan, joten järjestelmässä olevia henkilöitä koskevia tietoja voidaan hakea pidemmältä ajalta. Tämä vaikuttaa tehokkaasti turvapaikkasääntöjen soveltamiseen laajemminkin. Käytännössä se rajoittaa väärinkäytöksiä ja turvapaikkakeinottelua, koska se estää ihmisiä valitsemasta, missä jäsenvaltiossa he haluavat saada suojelua, koska heidän henkilöllisyytensä on edelleen jäljitettävissä.  Turvapaikanhakijoiden tietojen säilytysaika on 10 vuotta.

Säilytysaika on viisi vuotta sellaisten henkilöiden osalta, jotka otetaan kiinni heidän oleskellessaan laittomasti jäsenvaltion alueella, jotka ovat tulleet maihin etsintä- ja pelastusoperaatioiden seurauksena tai jotka on uudelleensijoitettu unionin kehyksen ja kansallisten järjestelmien mukaisesti. Säilytysaika on kolme vuotta niiden henkilöiden osalta, joilta uudelleensijoittaminen on evätty tai joiden uudelleensijoittamismenettely on keskeytetty. Tilapäistä suojelua jatkossa saavien henkilöiden tietoja säilytetään suojelun voimassaolon ajan (uusittava vuoden välein).

Alaikäisten henkilöiden biometristen tietojen kirjaaminen antaa viranomaisille mahdollisuuden tunnistaa nämä lapset, mutta auttaa myös jäljittämään kadonneita lapsia, jotka ovat mahdollisesti joutuneet ihmiskaupan ja seksuaalisen hyväksikäytön uhreiksi.

Uuteen asetukseen sisältyy lisätae Eurodaciin rekisteröitäville vähintään 6-vuotiaille alaikäisille. Sen avulla voidaan suojella lapsia, jotka saattavat joutua eroon perheestään.  

Ilman huoltajaa olevalle alaikäiselle on osoitettava edustaja tai, jos edustajaa ei ole nimetty, henkilö, joka on koulutettu turvaamaan alaikäisen etu ja yleinen hyvinvointi koko biometristen tietojen ottamisen ajan. Jos alaikäisen mukana on täysi-ikäinen perheenjäsen, hänen on oltava mukana, kun alaikäiseltä otetaan biometrisiä tietoja. Myös alaikäisen biometristen tietojen ottamisesta vastaaville virkailijoille tulisi antaa koulutusta, jonka avulla varmistetaan, että toimitaan huolellisesti ja lapsiystävällisesti.

Jos henkilö seulonnan jälkeen hakee turvapaikkaa, hänen hakemuksensa on tutkittava rajamenettelyssä. Rajamenettely on eräänlainen nopeutettu turvapaikkamenettely.

Rajamenettelyä sovelletaan ainoastaan lainsäädännössä tiukasti määriteltyihin tapauksiin, joissa hakija on jonkin sellaisen maan kansalainen, jossa kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden hyväksymisaste on alhainen, joissa hakija johtaa viranomaisia harhaan tai joissa hän uhkaa kansallista turvallisuutta. Muihin sovelletaan tavanomaista turvapaikkamenettelyä.

Rajamenettelyä sovelletaan rajoitetun ajan. Se voi kestää vain 12 viikkoa (kolme kuukautta). Tätä määräaikaa voidaan pidentää 16 viikkoon, jos hakija siirretään toiseen jäsenvaltioon. Näin saadaan riittävästi aikaa arvioida asianmukaisesti tapaukset, joiden ei lähtökohtaisesti oleteta olevan monimutkaisia, ja varmistaa, että ne, joilla ei ole laillista oleskeluoikeutta, voidaan palauttaa aiempaa nopeammin ja ihmisarvoisesti. Rajamenettelyä ei kuitenkaan pitäisi soveltaa tai sen soveltaminen olisi lopetettava, jos viranomainen katsoo väitettä tutkittaessa, että asia on liian monimutkainen tai että väite on todennäköisesti perusteltu.

Jos päätöstä ei tehdä 12–16 viikon kuluessa, hakijat ohjataan tavanomaiseen turvapaikkamenettelyyn ja heidän sallitaan tulla jäsenvaltion alueelle.

Jos hakemus hylätään rajalla tapahtuvassa turvapaikkamenettelyssä, kolmannen maan kansalainen siirretään rajalla tapahtuvaan palauttamismenettelyyn. Tämä menettely voi kestää enintään 12 viikkoa, jotta henkilöt, joilla ei ole oikeutta oleskella EU:ssa, voidaan palauttaa nopeasti.

Kaikki tarvittavat suojatoimet ja takeet ovat voimassa rajamenettelyn aikana.

Riittävä vastaanottokapasiteetti on voitava taata: Uudistuksella varmistetaan, ettei ylikuormitusta tapahdu. Uudistuksen myötä otetaan käyttöön asianmukaisen vastaanottokapasiteetin käsite, jonka avulla pyritään varmistamaan rajamenettelyn hallittavuus, kun viranomaisilla on paremmat mahdollisuudet ennakoida tilannetta. Jokaisella jäsenvaltiolla on oltava kapasiteetti huolehtia tietystä määrästä turvapaikanhakijoita asianmukaisissa olosuhteissa menettelyjen keston ajan. Kun jäsenvaltio saavuttaa asianmukaisen kapasiteettinsa, kyseinen jäsenvaltio ei ole enää velvollinen sijoittamaan lisähenkilöitä rajamenettelyyn; sen sijaan jäsenvaltio voi ohjata hakijat nopeutettuun menettelyyn alueellaan.

Jotta kapasiteettia voidaan pitää asianmukaisena, jäsenvaltioiden on osoitettava vastaanottokapasiteetti ja henkilöstöresurssit, mukaan lukien pätevä ja hyvin koulutettu henkilöstö, siten, että sen turvin voidaan milloin tahansa käsitellä tietty määrä hakemuksia ja panna palauttamispäätökset täytäntöön.

Vaikka rajamenettely on pääsääntöisesti toteutettava raja- tai kauttakulkualueilla, jäsenvaltioilla on joustovaraa toteuttaa rajamenettely muuallakin alueellaan.

Perusoikeuksia on aina kunnioitettava. Euroopan unionin perusoikeuskirjaa sovelletaan, kun jäsenvaltiot panevat EU:n lainsäädäntöä täytäntöön. EUAA ja komissio kiinnittävät erityistä huomiota rajamenettelyn edellytyksiin. Komissio voi tarvittaessa pyytää EUAA:ta toteuttamaan tilapäistä valvontaa viraston uuden seurantamekanismin puitteissa. Jos alaikäisten ja heidän perheenjäsentensä vastaanotto-olosuhteet eivät ole riittävät, perheiden rajamenettely on komission suosituksen mukaisesti keskeytettävä.

Säilöönottoa voidaan soveltaa rajamenettelyissä, mutta jäsenvaltioille ei ole säädetty oikeutta määrätä kansainvälistä suojelua hakevia otettavaksi automaattisesti säilöön. Säilöönottoa voidaan soveltaa ainoastaan kaikkien vastaanotto-olosuhteita koskevassa direktiivissä säädettyjen takeiden mukaisesti – toisin sanoen sitä voidaan käyttää vain viimeisenä keinona, jos se osoittautuu yksilöllisen arvioinnin perusteella tarpeelliseksi ja oikeasuhteiseksi ja jos lievempiä vaihtoehtoisia keinoja ei voida soveltaa, ja aina tuomioistuimen valvonnassa.

Tässä yhteydessä uudistus edellyttää säilöönoton vaihtoehtoja koskevien ohjeiden laatimista ja sitä, että komissio valvoo mahdollisen säilöönoton soveltamista rajamenettelyissä varmistaen samalla, että hakija ei pakene.

Uudessa lainsäädännössä säädetään, että kielteiset turvapaikkapäätökset olisi annettava yhdessä palauttamispäätöksen kanssa ja että valitukset olisi käsiteltävä samoissa määräajoissa.  Kun henkilö saa rajalla tapahtuvassa turvapaikkamenettelyssä kielteisen päätöksen, hän saa samalla myös palauttamispäätöksen ja siirtyy suoraan palauttamista koskevaan rajamenettelyyn. Näin varmistetaan saumaton yhteys turvapaikka- ja palauttamisprosessien välillä. Prosessiin osallistuvien viranomaisten toiminnassa tulee olemaan jatkuvuutta, jotta voidaan välttää tilanteet, joissa henkilö pakenee tai siirtyy toiselle alueelle.

Rajamenettelyssä on otettava käyttöön käytännön järjestelyt, joilla varmistetaan ihmisten nopea palauttaminen. Tähän sisältyy tehokkaiden paluuneuvontarakenteiden perustaminen, tarvittavat toimenpiteet liikkumisen rajoittamiseksi (vaihtoehdot säilöönotolle) ja käytännön järjestelyt sen varmistamiseksi, että matkustusasiakirjat voidaan saada asianomaisesta unionin ulkopuolisesta paluumaasta.

Operatiivisella tasolla Frontex tarjoaa tukea palauttamisprosessin kaikissa vaiheissa (paluuta edeltävät operaatiot, palauttamisoperaatiot ja palauttamisen jälkeiset operaatiot, mukaan lukien uudelleenkotouttamisen tuki). Lisäksi EU:n palauttamisasioiden koordinaattori laatii korkean tason palauttamisverkoston puitteissa etenemissuunnitelmaa, joka koskee kohdennettuja toimia tehokkaampien palauttamisten aikaansaamiseksi ja jossa keskitytään erityisesti seitsemään ensisijaiseen maahan, jotka ovat Irak, Bangladesh, Pakistan, Tunisia, Nigeria, Senegal ja Gambia. Nämä toimet vaikuttavat rajamenettelyn tehokkaaseen toimintaan.

Hyvin varautuneillakin järjestelmillä on oltava kehys poikkeuksellisten tilanteiden, kuten kriisien tai force majeure -tilanteiden, käsittelemiseksi. Kriisi- ja force majeure -tilanteita koskeva asetus tarjoaa unionin tasolla vakaat ja ennakoitavat puitteet kriisitilanteiden tai force majeure -tilanteiden hallitsemiseksi, ja siihen sisältyy vahvistettu yhteisvastuun osa-alue, jolla varmistetaan, että kaikki asianomaisten jäsenvaltioiden tarpeet täytetään, sekä menettelyllisiä poikkeuksia jäsenvaltioille.

Välineellistämistilanteiden hoitamiseksi suunnitellaan myös poikkeuksia, joilla jäsenvaltioille voidaan antaa jämäkät ja kohdennetut keinot suojella yhteisiä ulkorajoja samalla kun taataan turvapaikanhakumahdollisuus ja perusoikeuksien kunnioittaminen.

Asetuksessa määritellään kriisitilanne poikkeukselliseksi tilanteeksi, jossa kolmansien maiden kansalaiset tai kansalaisuudettomat henkilöt saapuvat joukoittain jäsenvaltioon maa-, meri- tai ilmateitse, mukaan lukien etsintä- ja pelastusoperaatioiden seurauksena maihin tulevat henkilöt. Tärkein peruste on se, että tilanne lamauttaa jäsenvaltion turvapaikka-, vastaanotto- (lastensuojelupalvelut mukaan lukien) tai palauttamisjärjestelmän toimintakyvyn siinä määrin, että sillä voi olla vakavia seurauksia koko Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän toiminnalle.

Välineellistämistilanne määritellään tilanteeksi, jossa kolmas maa tai vihamielinen valtiosta riippumaton toimija kannustaa tai helpottaa EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden liikkumista ulkorajoille tai jäsenvaltioon. Tarkoituksena on horjuttaa unionin tai jäsenvaltion vakautta ja vaarantaa jäsenvaltion olennaisten tehtävien hoitaminen, mukaan lukien lain ja järjestyksen ylläpitäminen tai sen kansallisen turvallisuuden turvaaminen.

Force majeure -tilanteella tarkoitetaan epätavallisia ja ennalta arvaamattomia olosuhteita, joihin jäsenvaltion ei ole ollut mahdollista vaikuttaa ja joiden seurauksia ei ole voitu välttää, kuten luonnonkatastrofeja ja pandemioita. Tällöin on kyseessä ennakoimaton tilanne, joka estää jäsenvaltiota noudattamasta turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksen ja turvapaikkamenettelyasetuksen mukaisia velvoitteita.

Kriisi-, välineellistämis- tai force majeure -tilanteessa jäsenvaltio voi poiketa tietyistä vastuuseen liittyvistä EU:n turvapaikkalainsäädännön säännöistä esimerkiksi 

• pidentämällä kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten rekisteröintien määräaikaa seitsemästä päivästä neljään viikkoon
• pidentämällä rajamenettelyn kestoa 12 viikosta 18 viikkoon 
• pidentämällä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisen määräaikaa (ainoastaan kriisitilanteissa, joissa maahantulijoita saapuu joukoittain, ja force majeure -tilanteessa)
• soveltamalla rajamenettelyä koskevia poikkeuksia tai laajentamalla rajamenettelyn soveltamisalaa tapauksen mukaan.

Asetuksessa säädetään mahdollisuudesta vapauttaa asianomainen jäsenvaltio velvollisuudesta ottaa hakijoita takaisin, jos joukoittain saapuvien henkilöiden synnyttämä tilanne on niin poikkeuksellinen ja intensiivinen, että EU:n turvapaikkajärjestelmä on vaarassa menettää toimintakykynsä. Hakijoiden kohtelussa saattaisi nimittäin tällöin esiintyä vakavia puutteita.

Kriisi- ja force majeure -tilanteita koskevaan asetukseen sisältyy vankka mekanismi sen varmistamiseksi, että perusoikeuksia noudatetaan.

Asetus on pantava täytäntöön noudattaen täysimääräisesti perusoikeuskirjaa ja varmistaen kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden perusoikeudet. Tähän kuuluu sen varmistaminen, että turvapaikkaoikeutta kunnioitetaan ja että turvapaikkalainsäädännössä säädetään tarvittavista takeista.

Kriisimekanismia käytetään vain poikkeuksellisissa olosuhteissa ja sen ajan, joka on ehdottoman välttämätöntä kriisi-, välineellistämis- tai force majeure -tilanteen ratkaisemiseksi. Koska tämä on erittäin tärkeä varmistaa, komissio ja neuvosto seuraavat tilannetta jatkuvasti välttämättömyys- ja suhteellisuusperiaatteita noudattaen. Komissio voi myös tarvittaessa pyytää EUAA:ta aloittamaan asianomaisen jäsenvaltion turvapaikka- ja vastaanottojärjestelmän seurannan.

Jäsenvaltioiden on aina kunnioitettava perusoikeuksia. Kun kyse on poikkeuksesta kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten rekisteröinnistä (kriisi-, välineellistämis- tai force majeure ‑tilanteessa), etusijalle olisi asetettava alaikäisten ja heidän perheenjäsentensä sekä sellaisten henkilöiden hakemukset, joilla on menettelyyn tai vastaanottoon liittyviä erityistarpeita. Hakemukset, jotka ovat todennäköisesti perusteltuja, voidaan asettaa etusijalle.

Kriisi- ja force majeure ‑tilanteita koskevan asetuksen mukaan jäsenvaltio saa laajentaa rajamenettelyn soveltamisalaa henkilöihin, joiden EU:n laajuinen hyväksymisaste on 50 prosenttia tai alhaisempi, tai alentaa pakollisen rajamenettelyn kynnysarvon viiteen prosenttiin (sen sijaan, että sitä sovellettaisiin kaikkiin hakijoihin, joiden hyväksymisaste on alle 20 prosenttia).

Välineellistämistilanteessa jäsenvaltiolla on oikeus laajentaa rajamenettelyn soveltamisala koskemaan kaikkia hakijoita. Tällaisissa tilanteissa on kuitenkin kiinnitettävä huomiota alle 12-vuotiaisiin alaikäisiin ja heidän perheenjäseniinsä. Sen vuoksi asianomaisen jäsenvaltion on*

• jätettävä rajamenettelyn ulkopuolelle alle 12-vuotiaat alaikäiset ja heidän perheenjäsenensä sekä henkilöt, joilla on menettelyyn tai vastaanottoon liittyviä erityistarpeita, tai
• keskeytettävä rajamenettelyn soveltaminen, jos yksilöllisen arvioinnin perusteella todetaan, että alle 12-vuotiaiden alaikäisten, heidän perheenjäsentensä ja sellaisten henkilöiden hakemukset, joilla on menettelyyn tai vastaanottoon liittyviä erityistarpeita, ovat todennäköisesti perusteltuja.

Säilöönottoa olisi käytettävä vasta viimeisenä keinona, mahdollisimman lyhyen aikaa, eikä sitä saisi koskaan toteuttaa vankilassa tai muissa lainvalvontatarkoituksiin tarkoitetuissa tiloissa. On tehtävä kaikki mahdollinen, jotta alaikäisille ja heidän perheenjäsenilleen löydetään asianmukaiset vaihtoehdot. Alaikäisiä ei myöskään pitäisi erottaa vanhemmistaan tai huoltajistaan.

Turvapaikkamenettelyasetuksella otetaan käyttöön seuraavat selkeät ja tiukat säännöt hakijoiden velvollisuuksista turvapaikkamenettelyn aikana: velvollisuus toimittaa tiedot hakemuksen rekisteröintiä varten (mukaan lukien biometriset tiedot Eurodac-järjestelmään rekisteröintiä varten), velvollisuus jättää hakemus 21 päivän kuluessa rekisteröinnistä, velvollisuus osallistua haastatteluihin, velvollisuus pysyä jäsenvaltiossa, jossa heidän oletetaan turvapaikka- asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksen mukaisesti olevan ja velvollisuus tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa menettelyn kaikissa vaiheissa.

Näiden velvoitteiden noudattamatta jättämisellä on vakavia seurauksia, erityisesti se, että joissakin tapauksissa viranomaiset katsovat hakemuksen implisiittisesti peruutetuksi.

Myöhemmän turvapaikkahakemuksen käsitteen soveltamisalaa laajennetaan: Turvapaikkamenettelyasetuksen mukaan missä tahansa jäsenvaltiossa (eikä vain samassa jäsenvaltiossa kuten tällä hetkellä) tehtyä hakemusta, joka on tehty aiempaa hakemusta koskevan päätöksen jälkeen, on pidettävä myöhempänä hakemuksena. Jos hakemuksessa ei ole uusia seikkoja, sitä ei voida ottaa tutkittavaksi; jos uusia seikkoja on, hakemus olisi käsiteltävä nopeutetussa menettelyssä (tai vaihtoehtoisesti rajamenettelyssä). Poikkeuksia on myös oikeudesta jäädä maahan menettelyn hallinnollisen vaiheen aikana ja myöhempiä hakemuksia koskevan muutoksenhaun aikana.

Uudistuksella luodaan turvapaikanhakijoille ja haavoittuvassa asemassa oleville henkilöille, erityisesti alaikäisille ja lapsiperheille, uusia suojatoimia. Siinä otetaan käyttöön maksuton oikeudellinen neuvonta kaikille hakijoille kaikissa turvapaikkamenettelyissä, myös vastuun määrittämismenettelyssä, ja vahvistetaan tiedonsaantioikeuksia.

Niitä ovat erityisesti seuraavat:

• Uudet ja vahvistetut tiedonsaantioikeudet hakijoille kaikissa uusissa lainsäädäntötoimissa, jotta hakijat ymmärtävät oikeutensa, velvollisuutensa ja velvollisuuksiensa noudattamatta jättämisen seuraukset
• Tiedonsaantioikeutta tukee uusi oikeus maksuttomaan oikeusapuun kaikille turvapaikanhakijoille menettelyn hallinnollisessa vaiheessa. Tämä koskee kaikkia menettelyjä, myös rajamenettelyä ja menettelyä, jolla määritetään jäsenvaltion vastuu turvapaikkahakemuksesta. Muutoksenhakuvaiheessa kaikilla hakijoilla on edelleen oikeus asianajajan apuun ja edustukseen.
• Haavoittuvuuksien ja menettelyyn liittyvien erityistarpeiden tunnistaminen aikaisemmassa vaiheessa
• Alaikäisiä koskevat seuraavat uudet takeet: velvoite soveltaa monialaista lähestymistapaa (mukaan lukien psykologit, lastenlääkärit, sosiaalityöntekijät jne.) iän arviointiin, jotta voidaan minimoida tunkeilevat lääkärintarkastukset, joiden käyttö on sallittua vain, jos ensimmäisen monialaisen arvioinnin tulos on epävarma; kaikkiin sopimuksen välineisiin liittyvät uudet velvoitteet sen varmistamiseksi, että kaikille ilman huoltajaa oleville alaikäisille nimetään nopeasti edustaja, joka huolehtii lapsen eduista, myös hänen hyvinvoinnistaan (väliaikainen edustaja nimetään välittömästi, vaikka alaikäinen ei hakisi turvapaikkaa, ja pysyvä edustaja 15 päivän kuluessa siten, että 30:tä ilman huoltajaa olevaa alaikäistä kohden on yksi edustaja); uudet säännökset lasten katoamisen estämiseksi (sormenjälkien ottaminen 6-vuotiaasta alkaen). Koulutukseen pääsy on varmistettava mahdollisimman pian ja viimeistään kahden kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä.
• Hakijoiden ja heidän muissa jäsenvaltioissa oleskelevien perheidensä yhdistämiseen on nyt paremmat mahdollisuudet: Perheeseen liittyviä vastuuperusteita on vahvistettu, perheet on asetettava etusijalle ja perheiden jäljittämiseen liittyy uusia velvoitteita. Jotta nämä säännökset olisivat tehokkaita, hakijan on toimitettava kaikki ensimmäisessä maahantulojäsenvaltiossa saatavilla olevat tiedot.
• Takeet perusoikeuksien kunnioittamisesta ovat paremmat, sillä jäsenvaltioilla on velvollisuus perustaa riippumaton mekanismi perusoikeuksien valvomiseksi alustavan seulonnan ja rajalla tapahtuvan turvapaikkamenettelyn aikana.

Sopimuksella syvennetään entisestään kansainvälistä suojelua hakevien ja heidän perheidensä kotoutumista, myös pääsyä työmarkkinoille. Esimerkiksi lapsen oikeus saada koulutusta vahvistuu, koska sopimuksessa painotetaan jatkuvuutta, laatua ja kotoutumista sekä koulutukseen pääsyn nopeuttamista. Se tarkoittaa, että koulutukseen pääsy on varmistettava mahdollisimman pian ja viimeistään kahden kuukauden kuluessa hakemuksen tekemisestä.

• Alaikäisten oikeutta terveydenhuoltoon vahvistetaan, ja toimenpiteiden yhdistelmällä varmistetaan, että ilman huoltajaa olevat alaikäiset saavat tarvittavaa apua. Kansainvälistä suojelua hakevilla on oikeus työskennellä jäsenvaltiossa, jossa he hakevat kansainvälistä suojelua (kuusi kuukautta turvapaikkahakemuksen rekisteröinnistä nykyiseen yhdeksään kuukauteen verrattuna).

Vastaanotto-olosuhteita koskevalla direktiivillä pyritään saamaan kaikissa jäsenvaltioissa aikaan tasavertaiset elinolosuhteet. Direktiivillä yhdenmukaistetaan jäsenvaltioiden nykyiset säännöt ja käytännöt. Jäsenvaltioiden on myös otettava huomioon EUAA:n indikaattorit ja vastaanottoa koskevat ohjeet. 

Jäsenvaltioiden vastuulla on varmistaa riittävä vastaanottokapasiteetti ja riittävä elintaso niin, että fyysistä terveyttä ja mielenterveyttä suojellaan ja perusoikeuskirjaa noudatetaan.

Säilöönottoa koskevia takeita ja suojatoimia tehostetaan. Säilöönottoa ei esimerkiksi pitäisi tehdä, jos se vaarantaa vakavasti hakijoiden fyysisen terveyden ja mielenterveyden.

Aseman määrittelyä koskevan asetuksen määritelmän mukaan pakolaisella tarkoitetaan kolmannen maan kansalaista, jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, poliittisten mielipiteiden tai tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi ja joka oleskelee kansalaisuusmaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan. Määritelmä koskee myös kansalaisuudetonta henkilöä, joka oleskelee entisen pysyvän asuinmaansa ulkopuolella edellä mainittujen seikkojen tähden ja on kykenemätön tai sanotun pelon vuoksi haluton palaamaan sinne.

'Henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua', tarkoitetaan kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa tai kansalaisuudettoman henkilön ollessa kyseessä entiseen pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja joka on kykenemätön tai sellaisen vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan.

Aseman määrittelyä koskevasta asetuksesta saadaan nykyiseen direktiiviin verrattuna seuraava pääasiallinen lisäarvo:

1. Sillä lähennetään entisestään turvapaikkakäytäntöjä ja -päätöksiä eri jäsenvaltioissa velvoittamalla jäsenvaltiot

• arvioimaan, onko alkuperämaassa mahdollisuus suojeluun (onko alkuperämaassa turvallista osaa), ja jättämään pakolaisasema myöntämättä, jos suojeluun on mahdolllisuus
• peruuttamaan kansainvälinen suojeluasema, kun ja jos* on tehty tiettyjä rikoksia tai henkilö on muutoin turvallisuusuhka
• ottamaan tässä yhteydessä huomioon EUAA:n ajantasaiset ohjeet kyseisestä maasta. EUAA:n tiedotusaineisto ja ohjeet olisi myös otettava huomioon koko päätöksentekoprosessin ajan.

2. Uudella asetuksella pyritään myös selventämään edunsaajien oikeuksia ja velvollisuuksia:

• nyt edunsaajalle on annettava yhdenmukaistetut tiedot, ja jäsenvaltioiden kiistattomana velvollisuutena on myöntää oleskelulupa viimeistään 90 päivän kuluessa yhdenmukaisessa muodossa
• kotouttamista varten tietyn kansallisessa lainsäädännössä määritellyn sosiaaliavustuksen saamisen edellytykseksi voidaan asettaa kansainvälistä suojelua saavan henkilön tosiasiallinen osallistuminen kotouttamistoimenpiteisiin
• kuten muissakin sopimuksen osissa, ilman huoltajaa olevien alaikäisten oikeuksia vahvistetaan lapsiystävällisen tiedottamisen ja huoltajia koskevien vaatimusten osalta
• lainsäätäjät sopivat rinnakkaisten kansallisten asemien osalta, että asetusta ei sovelleta jäsenvaltioiden sellaisille kolmansien maiden kansalaisille ja kansalaisuudettomille henkilöille myöntämiin kansallisiin humanitaarisiin asemiin, jotka eivät kuulu tämän asetuksen soveltamisalaan. 

3. Asetuksella pyritään myös ehkäisemään edunsaajien luvatonta edelleen liikkumista aloittamalla laillista oleskelua varten huomioon otettavan ajanjakson laskenta alusta, jos henkilö liikkuu luvattomasti edelleen tai ylittää oleskeluajan.

Jos kyseinen valtio ei ole vainon harjoittaja, aseman määrittelyä koskevassa asetuksessa (8 artikla) edellytetään, että jäsenvaltiot arvioivat, onko henkilöllä, joka muutoin saisi kansainvälistä suojelua, mahdollisuus suojeluun alkuperämaassa. Tämä tarkoittaa, että on tarkistettava, onko alkuperämaassa osa, johon hakijan voidaan kohtuudella olettaa asettuvan. Tällaisessa arvioinnissa on noudatettava tiukkoja ehtoja ja otettava huomioon maan asianomaisen osan yleiset olosuhteet, erityisesti ajantasaisten EUAA:n ohjeiden avulla, hakijan henkilökohtaiset olosuhteet ja se, pystyisikö hän huolehtimaan omista perustarpeistaan. Tällaisen arvioinnin pystyi tekemään myös aseman määrittelyä koskevan direktiivin nojalla, ja joissakin jäsenvaltioissa sitä jo tehdään.

Miten varmistetaan nopeat ja tehokkaat menettelyt?

Nopeat ja tehokkaat menettelyt varmistetaan lainsäädännössä asetetuilla konkreettisilla määräajoilla. Jäsenvaltioiden on noudatettava niitä hakemusten käsittelyssä. Esimerkiksi rajamenettelyä sovelletaan rajoitetun ajan. Se voi kestää vain 12 viikkoa (kolme kuukautta). Tätä määräaikaa voidaan pidentää 16 viikkoon, jos hakija siirretään toiseen jäsenvaltioon. Näin saadaan riittävästi aikaa arvioida asianmukaisesti tapaukset, joiden ei lähtökohtaisesti oleteta olevan monimutkaisia, ja varmistaa, että ne, joilla ei ole laillista oleskeluoikeutta, voidaan palauttaa aiempaa nopeammin ja ihmisarvoisesti.

• Määräajat

Turvapaikkamenettelyasetuksessa selvennetään ja yksinkertaistetaan pääsyä menettelyyn asettamalla selkeät määräajat kullekin vaiheelle. Näissä vaiheissa hakija ilmaisee halunsa saada kansainvälistä suojelua (alkuvaihe), viranomaiset rekisteröivät hakemuksen (rekisteröintivaihe) ja hakija jättää hakemuksen (vireillepanovaihe). Asetuksessa siis selvennetään, mitä kukin kolmesta vaiheesta sisältää, mitä velvoitteita hakijalla ja viranomaisilla on ja mitkä ovat kunkin vaiheen määräajat.

Turvapaikkamenettelydirektiivissä ei tällä hetkellä esimerkiksi aseteta määräaikaa hakemuksen jättämiselle, vaan hakemus on jätettävä mahdollisimman pian. Nimenomaisen määräajan puuttuminen on johtanut moniin viivästyksiin, koska turvapaikkahakemuksen käsittelyä ei voida aloittaa, jos hakemusta ei ole jätetty. Turvapaikkamenettelyasetuksessa hakemuksen jättämisen määräajaksi asetetaan 21 päivää tavanomaiseen menettelyyn rekisteröitymisestä alkaen.

Lisäksi tavanomaisen menettelyn pitäisi kestää tällä hetkellä kuusi kuukautta. Turvapaikkamenettelydirektiivin mukaan jäsenvaltiot voivat tietyissä olosuhteissa pidentää tavanomaisen tutkintamenettelyn kestoa yhdeksällä kuukaudella. Kun turvapaikkamenettelyasetus on voimassa, menettelyä voidaan jatkaa vain kuudella kuukaudella. Tavanomainen menettely kestää siis 6+6 kuukautta nykyisen 6+9 kuukauden sijasta.

• Nopeutettu menettely ja tutkimatta jättämistä koskeva menettely

Nopeutettu menettely on tällä hetkellä valinnainen. Turvapaikkamenettelyasetuksen myötä nopeutetusta menettelystä tulee koko unionissa pakollinen rajamenettelyä lukuun ottamatta. Lisäksi turvapaikkamenettelyasetuksessa asetetaan selkeä kolmen kuukauden määräaika nopeutetun menettelyn päättämiselle, kun taas turvapaikkamenettelydirektiivissä ei säädetä määräajasta. Vastaavasti turvapaikkamenettelydirektiivissä ei aseteta määräaikoja tutkimatta jättämistä koskeville tarkastuksille, mutta nyt turvapaikkamenettelyasetuksessa vahvistetaan selkeät määräajat (tapauksen mukaan kymmenestä päivästä kahteen kuukauteen). 

• Perusteettomien hakemusten tai myöhempien hakemusten käsittely

Ihmiset käyttävät tällä hetkellä monissa tapauksissa järjestelmää väärin. He esimerkiksi tekevät viime hetken hakemuksia palauttamispäätöksen täytäntöönpanon viivästyttämiseksi tai useita hakemuksia (myöhempiä hakemuksia) esittämättä uusia seikkoja hakemuksen tueksi. Näihin perusteettomiin hakemuksiin ja myöhempiin hakemuksiin sovelletaan jatkossa lähtökohtaisesti nopeutettuja menettelyjä joko rajalla tai jäsenvaltion alueella kunkin tapauksen mukaan. Jos taas henkilö pakenee ja tekee hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa, kyseisen jäsenvaltion on huolehdittava ainoastaan hakijan perustarpeista ja käsiteltävä hakemus myöhempänä hakemuksena (jos henkilöä ei voida lähettää takaisin ensimmäiseen jäsenvaltioon).

Hakemus on myös hylättävä sen implisiittisen peruuttamisen vuoksi heti, kun jokin asianomaisessa artiklassa tarkoitetuista perusteista täyttyy (eli henkilö kieltäytyy antamasta sormenjälkiään tai muita biometrisiä tietoja). Tällä hetkellä viranomaisten on keskeytettävä hakemuksen käsittely tai lykättävä sitä vähintään yhdeksäksi kuukaudeksi ennen päätöksen tekemistä, kun ilmenee peruste implisiittiseen peruuttamiseen. Jos henkilö pyytää asian uudelleenkäsittelyä tänä aikana, viranomaisten on noudatettava pyyntöä. Lisäksi biometristen tietojen antamisesta kieltäytyminen on tällä hetkellä peruste nopeutetun menettelyn soveltamiselle, ei peruste hakemuksen hylkäämiselle implisiittisen peruuttamisen vuoksi. 

Muutoksenhaulla ei tästä lähin ole automaattista lykkäävää vaikutusta useimmissa perusteettomissa hakemuksissa ja myöhemmissä hakemuksissa. Se tarkoittaa, että jos hakemus on hylätty eikä tuomioistuin ole sallinut henkilön jäädä, viranomaiset voivat panna palauttamispäätöksen täytäntöön.

Unionille luodaan ensimmäistä kertaa pysyvä pakollinen yhteisvastuumekanismi. Yhtäkään jäsenvaltiota ei jätetä yksin paineen alle. Samalla jokainen jäsenvaltio osallistuu yhteisvastuutoimiin joustavasti ja voi valita, minkä tyyppistä yhteisvastuuta se tarjoaa. Järjestelmään tulee myös toimivia sääntöjä edelleen liikkumisen havaitsemiseksi ja ehkäisemiseksi.

Päättäessään, kuka hyötyy yhteisvastuusta, komissio arvioi, mihin jäsenvaltioihin kohdistuu muuttoliikepainetta tai missä on merkittävä muuttoliiketilanne.

Muuttoliikepaineelle on lähtökohtaisesti ominaista, että maahan tulee (tai uhkaa tulla) suuri määrä maahantulijoita tai että sille esitetään suuri määrä hakemuksia. Tämä aiheuttaa suhteettomia velvoitteita (koska kyseisellä jäsenvaltiolla on velvollisuus tutkia suuri määrä hakemuksia) hyvin varautuneessa järjestelmässä.

Merkittävässä muuttoliiketilanteessa otetaan huomioon EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden meneillään olevan maahantulon ja aiempien vuosien maahantulojen kumulatiiviset vaikutukset. Merkittävässä muuttoliiketilanteessa ratkaiseva tekijä ei ole maahantulijoiden määrä (joka ei ole välttämättä suuri) vaan maahantulijoiden kumulatiivinen vaikutus, koska hyvin varautunut jäsenvaltio saattaa ajan myötä saavuttaa kapasiteettinsa rajat tämän kumulaation vuoksi. Näin voi käydä esimerkiksi jäsenvaltioille, joihin ajan mittaan liikutaan luvattomasti.

Komissio hyväksyy vuosittain 15. lokakuuta mennessä  muuttoliiketilanteen arviointia koskevan vuosikertomuksen, täytäntöönpanopäätöksen, jossa määritetään, kohdistuuko tiettyyn jäsenvaltioon muuttoliikepainetta tai voiko siihen kohdistua muuttoliikepainetta tulevan vuoden aikana tai onko jäsenvaltiossa merkittävä muuttoliiketilanne, ja ehdotuksen neuvoston täytäntöönpanosäädökseksi, joka sisältää tulevan vuoden aikana tarvittavien sisäisten siirtojen ja taloudellisten yhteisvastuutoimien määrät. Komission on vuosikertomuksessaan otettava huomioon joukko laadullisia ja määrällisiä indikaattoreita. Niihin kuuluvat: etsintä- ja pelastusoperaatioiden seurauksena maihin nousseiden henkilöiden lukumäärä, kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrä, niiden henkilöiden määrä, joihin sovelletaan rajamenettelyä, tilapäistä suojelua saavien henkilöiden määrä. Laadullisia indikaattoreita ovat muun muassa välineellistämistilanteet, luvattoman edelleen liikkumisen mittaluokka ja kehityssuuntaukset.

Kussakin tapauksessa saatavilla oleva tuki:

1) muuttoliikepaineen alaiset jäsenvaltiot voivat saada tukea sisäisinä siirtoina, rahoitusosuuksina tai vaihtoehtoisina yhteisvastuutoimina (henkilöstönä ja luontoissuorituksina). Ne voivat myös saada sitoumustensa mukaisista yhteisvastuutarjouksista täyden tai osittaisen vähennyksen.

2) Jäsenvaltiot, joissa on merkittävä muuttoliiketilanne, voivat saada osittaisen tai täyden vähennyksen sitoumustensa mukaisista yhteisvastuutarjouksista.

Jäsenvaltiot, joissa on merkittävä muuttoliiketilanne, voivat pyytää sitoumustensa mukaisten yhteisvastuutarjousten täysimääräistä tai osittaista vähentämistä. Menettely on samanlainen kuin muuttoliikepaineen alaisissa jäsenvaltioissa.

1. Jos komissio on ennalta määrittänyt, että jäsenvaltiossa on merkittävä muuttoliiketilanne, jäsenvaltion on esitettävä komissiolle tietoja sisältävä pyyntö.
2. Jos jäsenvaltion tilannetta ei ole määritetty ennalta, sen on toimitettava yksityiskohtaisempia tietoja (koska jäsenvaltion on perusteltava, miksi siellä on merkittävä muuttoliiketilanne). Komissio arvioi tiedot ja päättää, onko jäsenvaltiossa merkittävä muuttoliiketilanne.
3. Viime kädessä neuvosto antaa jäsenvaltiolle luvan täysimääräiseen tai osittaiseen vähentämiseen sen jälkeen, kun komissio on tehnyt päätöksen, jonka mukaan kyseisessä jäsenvaltiossa on merkittävä muuttoliiketilanne.

Kriisi- ja force majeure -tilanteita koskevan asetuksen nojalla yhteisvastuu on muuttoliikepaineen tai merkittävän muuttoliiketilanteen tapauksessa vahvempaa kuin turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksessa vahvistetussa kehyksessä:

• Ensinnäkin yhteisvastuutoimet kohdennetaan kriisin koettelemaan jäsenvaltioon: Turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksen nojalla yhteisvastuu on osa vuosisykliä, johon kuuluu yhteisvastuureservin muodostaminen käytettäväksi mahdollisesti useissa jäsenvaltioissa, joiden komissio on määrittänyt olevan muuttoliikepaineen alaisia tai joiden voidaan havaita olevan muuttoliikepaineen alaisia vuoden aikana. Tämä tarkoittaa, että yhteisvastuureservin on oltava kaikkien niiden jäsenvaltioiden yhteinen, jotka reservin muodostamista koskevan neuvoston päätöksen jälkeen ilmaisevat aikomuksensa käyttää reserviä. Kriisitilanteessa kullekin jäsenvaltiolle muodostetaan erityiset yhteisvastuureservit asianomaisen jäsenvaltion pyynnön ja sen erityistarpeiden arvioinnin perusteella.
• Toiseksi menettely on aiempaa nopeampi. Turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksen mukaisesti täytäntöönpanosäädös, jolla yhteisvastuureservi muodostetaan, olisi annettava edeltävän vuoden loppuun mennessä. Tämä tarkoittaa, että komission arvioinnin, jossa määritetään (vuosittain 15. lokakuuta) muuttoliikepaineen alaiset jäsenvaltiot ja seuraavan vuoden tarpeet, ja yhteisvastuureservin muodostamista koskevan täytäntöönpanosäädöksen hyväksymisen välillä on 1,5–2 kuukautta. Kriisitilanteessa täytäntöönpanosäädös, jolla muodostetaan erityinen yhteisvastuureservi jäsenvaltion hyväksi, olisi hyväksyttävä kolmen viikon kuluessa siitä, kun asianomaisten jäsenvaltioiden katsotaan olevan kriisitilanteessa.
• Kolmanneksi kaikki jäsenvaltioiden sisäisiä siirtoja koskevat tarpeet on täytettävä. Tämän varmistamiseksi kriisiasetuksessa säädetään useista toimenpiteistä:
  • Siinä asetetaan kriisitilanteessa oleva jäsenvaltio etusijalle vuotuisen yhteisvastuureservin käytössä (turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksen vuosisyklin mukaan), jos sisäisistä siirroista annettuja sitoumuksia on edelleen saatavilla.
  • Jos sisäisistä siirroista annettuja sitoumuksia ei ole saatavilla tai kriisissä olevalle jäsenvaltiolle muodostettu erityinen yhteisvastuureservi ei sisällä riittävästi sisäisistä siirroista annettuja sitoumuksia kaikkien sisäisiä siirtoja koskevien tarpeiden täyttämiseksi, otetaan käyttöön (jo olemassa olevassa turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksessa olevat) vastuun korvaamiset. Tämä tarkoittaa, että osallistuva jäsenvaltio ottaa vastuun hakemuksista, jotka oli määritetty kriisitilanteessa olevan jäsenvaltion vastuulle.
  • Osallistuvien jäsenvaltioiden, joilla on tapauksia korvattavana, on tarvittaessa otettava tutkittavakseen niiden oikeudenmukaisen osuuden ylittävä määrä kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia (toisin kuin turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksessa, jossa osallistuva jäsenvaltio ei voi milloinkaan osallistua oikeudenmukaista osuuttaan enemmän). Tällaisessa tapauksessa nämä jäsenvaltiot voivat vähentää ylimääräisen osan mistä tahansa tulevasta yhteisvastuutarjouksesta.  
  • Turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksesta poiketen osallistuvien jäsenvaltioiden on näin ollen kriisitilanteissa huolehdittava kaikista sisäisiä siirtoja koskevista tarpeista vastuun korvaamisten avulla, jos tarpeita ei pystytä täyttämään sisäisillä siirroilla.
• Turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksessa on kuitenkin myös joitakin tärkeitä periaatteita, joita sovelletaan myös kriisitilanteessa:
  •  yhteisvastuutoimet, joita voidaan sisällyttää reserviin, ovat samoja kuin turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksessa: ne voivat olla sisäisiä siirtoja, rahoitusosuuksia, vaihtoehtoisia yhteisvastuutoimia tai niiden yhdistelmiä (samoin kuin turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksessa).
  • Jäsenvaltioilla on täysi harkintavalta valita yhteisvastuutoimien joukosta, joten pakollista sisäistä siirtoa ei voida tehdä missään tapauksessa.

Komissio ehdottaa vuosittain niin sanottua yhteisvastuureserviä, jossa määritellään vuoden tarpeet absoluuttisina määrinä: sisäisten siirtojen kokonaismäärä ja rahoitusosuuksien kokonaismäärä.

Asetuksessa säädetään sisäisiä siirtoja ja rahoitusosuuksia koskevista alarajoista, joita komission on noudatettava laskiessaan vuoden tarpeita ja vuotuisessa ehdotuksessaan neuvoston täytäntöönpanosäädökseksi. Alarajat ovat vuodessa unionin tasolla 30 000 sisäisten siirtojen osalta ja 600 miljoonaa euroa rahoitusosuuksien osalta. Komissio voi kuitenkin ehdottaa suurempia määriä. Tarpeita laskettaessa komission on otettava huomioon tulevan vuoden ennakoitu maahantulijoiden määrä, myös edellisen vuoden tarpeiden perusteella. Laskelmassa olisi myös otettava huomioon, että reservistä hyötyvät jäsenvaltiot eivät ole velvollisia toteuttamaan sitoumustensa mukaisia yhteisvastuutarjouksia.

Jos komissio ehdottaa kaikki nämä tekijät huomioon ottaen, että sisäisten siirtojen ja rahoitusosuuksien määrät ovat asetuksessa säädettyjä vähimmäiskynnysarvoja suurempia, sen on noudatettava asetuksessa asetettua sisäisten siirtojen ja rahoitusosuuksien välistä suhdelukua, jotta varmistetaan, että kaikilla yhteisvastuutoimilla on sama arvo. Suhdeluku on 1 siirto 20 000:ta euroa kohti.

Komissio voi ehdottaa kynnysarvon alittavia määriä vain poikkeustapauksissa. Komission ehdotukseen sisältyy myös tieto siitä, mikä olisi kunkin osallistuvan jäsenvaltion oikeudenmukainen osuus yhteisvastuutoimista kunkin maan BKT:n ja väkiluvun perusteella.

Jäsenvaltiot antavat komission ehdotuksen perusteella sitoumuksen konkreettisista tarjouksistaan. Tarjoukset voivat olla sisäisiä siirtoja, rahoitusosuuksia tai luontoissuorituksina annettavaa tukea. Kaikkien jäsenvaltioiden on osallistuttava oikeudenmukaisen osuutensa mukaisesti, mutta niillä on täysi harkintavalta valita jokin kolmesta yhteisvastuutoimesta tai niiden yhdistelmä. Jos jäsenvaltio päättää sitoutua luontoissuorituksina annettavaan apuun, tälle avulle lasketaan rahallinen arvo, jotta se vastaa varmasti jäsenvaltion pakollista oikeudenmukaista osuutta.

Turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksessa säädetään myös mahdollisuudesta varata osa yhteisvastuureservistä jäsenvaltioille, joilla on ulkoisia merirajoja ja joihin kohdistuu painetta etsintä- ja pelastusoperaatioista seuraavien maihinnousujen vuoksi. Kaikki nämä seikat on otettava huomioon komission ehdotuksessa neuvoston täytäntöönpanosäädökseksi.

Juuri neuvosto määrittää komission ehdotuksen hyväksyessään viime kädessä vuoden sisäisten siirtojen ja rahoitusosuuksien kokonaismäärän sekä mahdollisen yhteisvastuureservien varaamisen jäsenvaltioille, joihin kohdistuu painetta etsintä- ja pelastustapauksista johtuvan suuren maahantulijoiden määrän vuoksi

Sisäisten siirtojen ja rahoitusosuuksien kokonaismäärää käytetään vertailulukuina laskettaessa kunkin jäsenvaltion osuutta oikeudenmukaisen vastuunjaon mukaisesti. Koska jäsenvaltioilla on täysi harkintavalta valita eri yhteisvastuutyypeistä, molempien määrien saavuttamista ei odoteta kyseisenä vuonna (eli ei 30 000:ta sisäistä siirtoa ja 600:aa miljoonaa euroa rahoitusosuuksia). Asetuksessa ja yhteisvastuureservin muodostamisesta annetussa neuvoston täytäntöönpanosäädöksessä vahvistetulla sisäisten siirtojen kokonaismäärällä on kuitenkin merkittäviä oikeudellisia seurauksia, koska unioni on velvollinen saavuttamaan tietyn vähimmäismäärän niin sanotusta ihmisiä koskevasta yhteisvastuusta. Se tehdään joko sisäisillä siirroilla tai vastuun korvaamisilla vuosittain. Vähimmäismäärä on 60 prosenttia vuotuisen yhteisvastuureservin muodostamisesta tehdyssä neuvoston päätöksessä ilmoitetusta sisäisten siirtojen kokonaismäärästä tai 30 000 sisäistä siirtoa sen mukaan, kumpi määrä on suurempi.

Komissio ottaa huomioon vapaaehtoisesta yhteisvastuumekanismista saadut kokemukset. Siinä sisäisiä siirtoja tehtiin vapaaehtoisesti muihin jäsenvaltioihin maista, joihin maahantulijat olivat tulleet ensiksi.

Jäsenvaltiot voivat tukea muita muuttoliikepaineen alaisia jäsenvaltioita muun muassa rahoitusosuuksilla, jotka toteutetaan unionin talousarvion välityksellä. Tämä tarkoittaa, että osallistuvien jäsenvaltioiden rahoitusosuudet maksetaan EU:n talousarvioon ulkoisina käyttötarkoitukseensa sidottuina tuloina turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta (AMIF-rahasto) ja rajaturvallisuuden ja viisumipolitiikan rahoitustukivälineestä (BMVI). Komissio kanavoi myöhemmin nämä lisävarat hyötyville jäsenvaltioille muokkaamalla niiden ohjelmia.

Hyötyvät jäsenvaltiot voivat käyttää rahoitusosuuksia asiaankuuluviin toimiin alueellaan turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksen sekä AMIF- tai BMVI-asetuksen soveltamisalan mukaisesti. AMIF-rahaston tapauksessa rahoitusosuuksilla voidaan tukea toimia myös kolmansissa maissa erityisten suojatoimien nojalla ja ainoastaan AMIF-rahaston soveltamisalalla. Tämä tarkoittaa, että kolmannessa maassa ei voida rahoittaa rajoihin liittyviä toimia rahoituksen muodossa tarjottavan yhteisvastuun nojalla. Kolmansissa maissa toteutettavissa toimissa on kunnioitettava täysimääräisesti perusoikeuksia, ja niiden avulla voidaan vahvistaa kyseisten kolmansien maiden suojelujärjestelmää. Hyötyvä jäsenvaltio voi päättää rahoittaa esimerkiksi kolmansien maiden valmiuksien parantamista suojelua tarvitsevien, muun muassa lasten, turvapaikka- ja vastaanottojärjestelmien parantamiseksi. Hyötyvä jäsenvaltio voi myös rahoittaa toimia, jotka liittyvät liikkuvuuskumppanuuksien edistämiseen tai vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskeviin ohjelmiin kolmannessa maassa.

Jos jäsenvaltioon kohdistuu muuttoliikepainetta, tärkeä toimenpide tämän paineen vähentämiseksi on vähentää niiden turvapaikkahakemusten määrää, jotka kyseisen jäsenvaltion on tutkittava (eli muuttoliikepaineen alaisten jäsenvaltion vastuuta kevennetään tietyllä määrällä turvapaikanhakijoita). Turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksessa säädetään kahdesta mahdollisuudesta keventää muuttoliikepaineen alaisen jäsenvaltion vastuuta tietystä turvapaikanhakijoiden määrästä:

1. Kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä siirretään muihin jäsenvaltioihin. Tässä tapauksessa hakija, joka on muuttoliikepaineen alaisen jäsenvaltion vastuulla, siirretään toiseen jäsenvaltioon, joka on tämän jälkeen vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä.
2. Vähennetään niiden hakijoiden määrää, jotka olisi lähetettävä muuttoliikepaineen alaiseen jäsenvaltioon, käyttämällä vastuun korvaamisia. Tämä toimenpide koskee niitä, joiden turvapaikkahakemukset muuttoliikepaineen alaisen jäsenvaltion olisi pitänyt tutkia mutta jotka ovat siirtyneet toiseen jäsenvaltioon luvattomasti*. Vastuuta koskevien sääntöjen mukaan nämä hakijat olisi lähetettävä takaisin muuttoliikepaineen alaiseen jäsenvaltioon. Jäsenvaltio, jossa hakija on fyysisesti läsnä, ottaa kuitenkin vastuun turvapaikkahakemuksen käsittelystä sen sijaan, että hakija siirrettäisiin takaisin muuttoliikepaineen alaiseen jäsenvaltioon. Tällaisia tilanteita ovat esimerkiksi seuraavat: Maata A on pyydetty siirtämään 20 henkilöä maasta B, mutta se voi sen sijaan ottaa vastuun 20 henkilöstä, jotka jo oleskelevat maassa A mutta joista maa B olisi tavallisesti vastuussa ja jotka maa A voisi tavallisesti palauttaa maahan B. Tätä pidetään yhtenä yhteisvastuun muotona.

Koska molempien toimenpiteiden tavoitteena on vähentää niiden hakijoiden määrää, joiden turvapaikkahakemusten pitäisi olla muuttoliikepaineen alaisen jäsenvaltion vastuulla, näitä kahta toimenpidettä – sisäisiä siirtoja ja vastuun korvaamista – kutsutaan ”ihmisiä koskevaksi yhteisvastuuksi”.

Vaikka sisäiset siirrot eivät ole pakollisia, vastuun korvaamisista voi tietyissä tapauksissa tulla pakollisia. Näin käy esimerkiksi silloin, jos sisäisistä siirroista annetut sitoumukset eivät riitä siirtojen vähimmäistarpeista huolehtimiseen (30 000 tai 60 prosenttia neuvoston vuotuisessa yhteisvastuureservin muodostamista koskevassa päätöksessään yksilöimistä siirtotarpeista sen mukaan, kumpi määrä on suurempi). Näin muuttoliikepaineen alaiset jäsenvaltiot saavat takeen ihmisiä koskevasta yhteisvastuusta eli niiden vastuuta tietystä turvapaikanhakijoiden määrästä kevennetään. Vastuun korvaamisia voidaan kuitenkin soveltaa vain hakijoihin, jotka ovat jo korvaamista soveltavan jäsenvaltion alueella. Jos siis jäsenvaltiolla ei ole alueellaan hakijoita korvattavaksi, kyseistä jäsenvaltiota ei voida vaatia tekemään korvaamisia.  Mikään jäsenvaltio ei myöskään ole velvollinen korvaamaan hakijoita yli oikeudenmukaisen osuutensa. Komission yhteisvastuukoordinaattori valvoo sekä sisäisiä siirtoja että vastuun korvaamisia.

Uudistus sisältää useita suojatoimia sekä tarkastuksia ja tasapuolista jakamista, joilla luodaan kannustimia vaatimusten noudattamiseen ja joiden on määrä helpottaa yhteisvastuumekanismin täytäntöönpanoa.

Esimerkiksi:

• Vain jäsenvaltioilla, joilla on hyvin varautunut järjestelmä, on oikeus yhteisvastuuseen tai yhteisvastuuvelvoitteidensa vähentämiseen. Hyvin varautunut järjestelmä on keskeinen vaatimus 'muuttoliikepaineen' (joka on edellytys yhteisvastuun saamiselle) ja 'merkittävän muuttoliiketilanteen' (jonka vuoksi jäsenvaltion yhteisvastuutoimia voidaan vähentää) määritelmässä.
• Jos jäsenvaltio ei tee sitoumusta tai ei noudata yhteisvastuuvelvoitteitaan, hyötyvä jäsenvaltio voi edellyttää pakollisia korvaamisia ja komissio voi periä rahoitusosuudet takaisin (soveltuvin osin).
• Jos jäsenvaltio ei noudata vastuuvelvoitteitaan, muut jäsenvaltiot eivät ole velvollisia noudattamaan kyseiseen jäsenvaltioon liittyviä yhteisvastuuvelvoitteita.
• Jos sisäisistä siirroista annetut sitoumukset eivät riitä siihen, että unioni pystyy huolehtimaan sille kuuluvasta ihmisiä koskevasta yhteisvastuusta, vastuun korvaamisista tulee pakollisia. Ne toimivat silloin varautumisjärjestelynä, jolla varmistetaan ihmisiä koskeva vähimmäisyhteisvastuu EU:n tasolla (eli muuttoliikepaineen alaisten jäsenvaltioiden taakkaa kevennetään niin, että niiden ei tarvitse vastata tietystä ihmismäärästä vuosittain).
• Jäsenvaltioiden ministereistä koostuva korkean tason yhteisvastuufoorumi voidaan kutsua koolle milloin tahansa ongelmien ilmetessä, myös silloin, kun on käytävä uusi sitoumusmenettely. Yhteisvastuun päivittäisestä operatiivisesta toimeenpanosta puolestaan huolehditaan teknisen tason yhteisvastuufoorumissa.
• Jos jäsenvaltiot eivät noudata sääntöjä kahden vuoden kuluessa, komissio voi viime kädessä käyttää perussopimuksen mukaista toimivaltaansa (rikkomusmenettely).

'Muuttoliikepaineella' tarkoitetaan tilannetta, joka syntyy, kun maahan tulee maitse, meritse tai lentoteitse kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä tai he jättävät hakemuksia siinä mittaluokassa, että siitä aiheutuu jäsenvaltiolle, jopa hyvin varautuneelle turvapaikka-, vastaanotto- ja maahanmuuttojärjestelmälle, unionin kokonaistilanne huomioon ottaen suhteettomia velvoitteita, ja se edellyttää välittömiä toimia, erityisesti yhteisvastuutarjouksia; ottaen huomioon jäsenvaltion maantieteelliseen sijaintiin liittyvät erityispiirteet ”muuttoliikepaineeseen” luetaan tilanteet, joissa maahan tulee tai uhkaa tulla suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä, myös kun tällaiset maahantulot johtuvat etsintä- ja pelastusoperaatioita seuranneesta toistuvasta maihin laskemisesta tai kolmansien maiden kansalaisten tai kansalaisuudettomien henkilöiden luvattomasta edelleen liikkumisesta jäsenvaltioiden välillä.

'Merkittävällä muuttoliiketilanteella' tarkoitetaan tilannetta, jossa hyvin varautunut turvapaikka-, vastaanotto- ja maahanmuuttojärjestelmä saavuttaa kapasiteettinsa äärirajat kolmansien maiden kansalaisten tai kansalaisuudettomien henkilöiden meneillään olevan maahantulon ja aiempien vuosien maahantulojen kumulatiivisesta vaikutuksesta.

Muuttoliikepaineelle on lähtökohtaisesti ominaista, että maahan tulee (tai uhkaa tulla) suuri määrä maahantulijoita tai että sille esitetään suuri määrä hakemuksia. Tämä aiheuttaa suhteettomia velvoitteita (koska kyseisellä jäsenvaltiolla on velvollisuus tutkia suuri määrä hakemuksia) hyvin varautuneessa järjestelmässä.

Merkittävässä muuttoliiketilanteessa ratkaiseva tekijä ei ole maahantulijoiden määrä (joka ei ole välttämättä suuri) vaan maahantulijoiden kumulatiivinen vaikutus, koska hyvin varautunut jäsenvaltio saattaa ajan myötä saavuttaa kapasiteettinsa rajat tämän kumulaation vuoksi. Näin voi käydä esimerkiksi jäsenvaltioille, joihin ajan mittaan liikutaan luvattomasti.

Kun jäsenvaltioon kohdistuu muuttoliikepaine, sillä on oikeus yhteisvastuuseen ja/tai sen sitoumuksen mukaisen yhteisvastuutarjouksen täysimääräiseen tai osittaiseen vähentämiseen. Merkittävässä muuttoliiketilanteessa jäsenvaltio voi sen sijaan saada ainoastaan täysimääräisen tai osittaisen vähennyksen sitoumuksen mukaisesta tarjouksestaan.

Kun komissio arvioi, kohdistuuko jäsenvaltioon muuttoliikepainetta tai onko jäsenvaltiossa merkittävä muuttoliiketilanne, sen on otettava huomioon joukko määrällisiä indikaattoreita. Niihin kuuluvat: etsintä- ja pelastusoperaatioiden seurauksena maihin nousseiden henkilöiden lukumäärä, kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrä, niiden henkilöiden määrä, joihin sovelletaan rajamenettelyä, tilapäistä suojelua saavien henkilöiden määrä; sekä laadullisempia indikaattoreita, kuten välineellistämistilanteet, luvattoman edelleen liikkumisen mittaluokka ja kehityssuuntaukset.

Turvapaikkahakemusten arviointivastuuta koskevia sääntöjä selkeytetään. Uusilla säännöillä vahvistetaan vastuuperusteita ja sääntöjä turvapaikkahakemuksen arvioinnista vastaavan jäsenvaltion määrittämiseksi:

• kansainvälisen suojelun hakeminen jäsenvaltiossa, johon hakija tulee ensimmäisenä (paitsi jos hänellä ei ole voimassa olevaa viisumia tai oleskelulupaa tai hänellä ei ole lupaa matkustaa viisumivapaasti unionissa) ja jossa hakijan on oltava, kun vastuussa olevaa jäsenvaltio määritetään
• täysimääräinen yhteistyö viranomaisten kanssa vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi, muun muassa velvoite tehdä yhteistyötä biometristen tietojen keräämiseksi ja esittää asiakirjat, joilla on merkitystä henkilön henkilöllisyyden määrittämisessä
• siirtopäätöksen noudattaminen ja täysimääräinen yhteistyö sen täytäntöönpanemiseksi.

Näiden velvoitteiden noudattamatta jättämisestä on hakijalle selkeitä oikeudellisia seurauksia, kuten     

• kaikista aineellisista vastaanotto-olosuhteista huolehditaan kokonaisuudessaan vain siinä jäsenvaltiossa, jossa hakijan oletetaan olevan turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksen säännösten mukaan; jos hakija on toisessa jäsenvaltiossa, huolehditaan ainoastaan perustarpeista
• jäsenvaltioiden viranomaisten, jotka määrittävät vastuun, on jatkettava (määrittämistä), vaikka hakija ei olisikaan niiden alueella, eli hakijalla, joka rikkoo vaatimusta oleskella kyseisessä jäsenvaltiossa, ei ole oikeutta henkilökohtaiseen puhutteluun ja tietojen antamiseen/selventämiseen asiassaan
• siirtopäätöksen noudattamatta jättäminen ja pakeneminen siirtopäätöksen tekemisen jälkeen pidentävät siirron toteuttamisen määräaikaa (vanhojen sääntöjen mukaisesta 18 kuukaudesta uusien sääntöjen mukaiseen kolmeen vuoteen).

Hakijoiden velvollisuuksia on selkeytetty ja tiukennettu.

Kun hakija liikkuu luvatta jäsenvaltiosta toiseen, turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksessa säädetään mahdollisuudesta siirtää henkilö jäsenvaltiosta, jossa tämä oleskelee fyysisesti, jäsenvaltioon, jossa hänen edellytetään olevan laillisesti. Tätä siirtoa kutsutaan takaisinottomenettelyksi.

Jäsenvaltioiden välisiin pyyntöihin sekä todisteiden ja näytön vaihtoon perustuvan pitkän ja monimutkaisen menettelyn sijasta takaisinottomenettelystä tulee yksinkertainen ilmoitusmenettely. Tämä tarkoittaa sitä, että jäsenvaltio, jossa henkilö on ilman (laillisia) syitä, voi yksinkertaisesti ilmoittaa asiasta vastuussa olevalle jäsenvaltiolle ja edetä nopeasti siirtopäätöksen tekemisessä.

Vastuuta ei siirretä, jos takaisinottoilmoitusta ei lähetetä ajoissa (jäsenvaltiosta, jonka alueella henkilö on). Tämä tarkoittaa sitä, että jäsenvaltiot voivat milloin tahansa ilmoittaa henkilön oleskelusta alueellaan ja sitten järjestää siirron.

Kun kansainvälistä suojelua hakeva henkilö saapuu unioniin, sen jäsenvaltion, johon hän tulee ensimmäisenä, on määritettävä, mikä jäsenvaltio on vastuussa. Yksi vaikeimmista sovellettavista perusteista on perhettä koskeva peruste (eli kun hakijalla on perheenjäsen toisessa jäsenvaltiossa). Henkilöt, jotka tekevät hakemuksen saapuessaan unioniin ja joilla on perheenjäseniä muissa jäsenvaltioissa, eivät useinkaan odota menettelyn päättämistä jäsenvaltiossa, johon he saapuivat ensiksi, koska menettely on pitkä ja byrokraattinen. Sen sijaan he menevät suoraan jäsenvaltioon, jossa heidän perheenjäsenensä oleskelee.

Turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksessa edellytetään, että jäsenvaltiot asettavat perheitä koskevat tapaukset etusijalle ja tukevat perheen jäljittämistä entistä päättäväisemmillä toimenpiteillä. Määräaikoja jäsenvaltioiden välisille vastauksille lyhennetään, ja jäsenvaltioiden on vältettävä tarpeettomien ja monimutkaisten todisteiden (kuten DNA-testin tai alkuperäisten vihki- tai syntymätodistusten) pyytämistä, jos aihetodisteet ovat johdonmukaisia, todennettavissa ja riittävän yksityiskohtaisia.

EUAA kehittää mallipohjan, jonka hakija täyttää mahdollisimman pian perhettä koskevien tapausten aiempaa nopeamman ja tehokkaamman määrittämisen helpottamiseksi. Se laatii myös ohjeet perheenjäsenten tunnistamisen ja jäljittämisen tukemiseksi. Näillä toimenpiteillä sekä perheenjäsenten määritelmän laajentamisella koskemaan kauttakulkumaissa perustettuja perheitä ja muilla parannuksilla (todistuksia koskevilla uusilla vastuukriteereillä) järjestelmästä pitäisi saada aiempaa oikeudenmukaisempi ja tehokkaampi. Lisäksi niillä pyritään vähentämään joitakin vetovoimatekijöitä, jotka saavat ihmiset liikkumaan luvatta.

EU perustaa keskeisten kumppanimaiden kanssa räätälöityjä kattavia kumppanuuksia, joissa keskitytään useisiin yhteistyöaloihin, kuten talouteen, kauppaan, vihreään energiaan ja digitaalialaan sekä muuttoliikkeen hallintaan ja turvallisuuteen.

Kumppanuuksia täydennetään edelleen toimintasuunnitelmilla, joissa puututaan muuttoliikkeeseen liittyviin haasteisiin koko muuttoreitin huomioon ottavalla lähestymistavalla.

Lisäksi keskeisten kumppanimaiden (eli Länsi-Balkanin maiden, Marokon ja Tunisian) kanssa toteutetaan muita välineitä, kuten salakuljetuksen vastaisia operatiivisia kumppanuuksia, sekä toimenpiteitä, joilla lisätään yhteistyötä ja vastataan haasteisiin, jotka liittyvät maahantulijoiden salakuljetukseen ja ihmiskauppaan sekä kauttakulkumaista Eurooppaan suuntautuvaan laittomaan muuttoliikkeeseen. Näitä toimenpiteitä tuetaan myös aloitteilla ja toimilla, joilla vähennetään laitonta maasta poistumista: esimerkiksi lisätään laillisia väyliä Eurooppaan, pannaan täytäntöön osaamiskumppanuuksia, tehostetaan suojelu- ja turvapaikkamekanismeja kumppanimaissa, tarjotaan paluu- ja uudelleenkotouttamismahdollisuuksia kauttakulkumaista ja puututaan muuttoliikkeen perimmäisiin syihin.

EU käynnisti marraskuussa 2023 ihmissalakuljetuksen vastaisen maailmanlaajuisen allianssin vahvistaakseen yhteistyötä kumppanimaiden kanssa laittoman muuttoliikkeen ehkäisemisessä, siihen vastaamisessa, siltä suojelemisessa ja sen vaihtoehdoissa. Tämä on tärkeä askel maahantulijoiden salakuljetuksen torjunnassa yhdessä EU:n kumppaneiden kanssa. Verkoston torjunta vaatii verkoston. 

Lisäksi käynnissä on useita erilaisia hankkeita maahantulijoiden salakuljetuksen torjumiseksi. Yhteisen operatiivisen kumppanuuden hankkeissa kootaan lainvalvonta- ja oikeusviranomaisia yhteen kehittämään valmiuksia torjua rikollisverkostoja. Tiedotus- ja valistushankkeissa puolestaan tiedotetaan laittoman muuttoliikkeen riskistä ja annetaan tietoa laillisista maahantulovaihtoehdoista.

Komissio ehdottaa lainsäädäntökehyksensä parantamista direktiivillä, jossa vahvistetaan vähimmäissäännöt laittomassa maahantulossa unioniin, kauttakulussa unionin kautta ja unionissa oleskelussa avustamisen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Ehdotus esiteltiin marraskuussa 2023 järjestetyssä ihmissalakuljetuksen vastaista maailmanlaajuista allianssia käsitelleessä kansainvälisessä konferenssissa. Direktiivillä on seuraavat viisi tavoitetta:

1. järjestäytyneiden rikollisverkostojen tehokas syytteeseen asettaminen
2. yhdenmukaistetut rangaistukset rikoksen vakavuuden mukaisesti
3. lainkäyttövallan ulottuvuuden laajentaminen
4. jäsenvaltioiden resurssien ja valmiuksien lisääminen
5. tietojen keruun ja raportoinnin parantaminen.

Ehdotus asetukseksi maahantulijoiden salakuljetuksen ja ihmiskaupan ehkäisemiseen, havaitsemiseen ja tutkimiseen liittyvän poliisiyhteistyön tehostamisesta ja tällaisten rikosten ehkäisemiseen ja torjuntaan annettavan Europolin tuen tehostamisesta on osa uutta salakuljetuksen torjuntaa koskevaa lainsäädäntöä, ja sillä pyritään seuraaviin erityistavoitteisiin:

1. vahvistetaan virastojen välistä yhteistyötä maahantulijoiden salakuljetukseen ja ihmiskauppaan liittyvissä asioissa
2. vahvistetaan maahantulijoiden salakuljetuksen ja ihmiskaupan torjunnan ohjausta ja koordinointia EU:n tasolla
3. parannetaan tietojenvaihtoa maahantulijoiden salakuljetukseen ja ihmiskauppaan liittyvissä asioissa
4. lisätään jäsenvaltioiden resursseja maahantulijoiden salakuljetuksen ja ihmiskaupan ehkäisemiseksi ja torjumiseksi
5. vahvistetaan Europolin tukea maahantulijoiden salakuljetuksen ja ihmiskaupan ehkäisyyn ja torjumiseen operatiivisten toimintaryhmien ja Europolin lähettämän operatiivisen tuen muodossa.

Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi komissio on ehdottanut myös Europolin talous- ja henkilöresurssien kasvattamista operatiivisiin tarpeisiin vastaamiseksi ja havaittujen puutteiden korjaamiseksi.

Muuttoliike on maailmanlaajuinen realiteetti ja olennainen osa EU:n suhteiden syventämistä kumppaneihin eri puolilla maailmaa. Komissio on johdonmukaisesti tehnyt yhteistyötä kansainvälisten kumppaneiden kanssa noudattaen Team Europe -lähestymistapaa. Tarkoituksena on puuttua muuttoliikkeen perimmäisiin syihin, torjua maahantulijoiden salakuljetusta ja edistää laillisten väylien käyttöä.

Laillisen muuttoliikkeen kehittämisen rinnalla on myös vahvistettava takaisinottoon liittyvää yhteistyötä. Osana toimivaa turvapaikka- ja maahanmuuttojärjestelmää ne, joilla ei ole laillista oikeutta oleskella Euroopassa, on palautettava. EU:n palauttamisasioiden koordinaattori tekee tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa palauttamisasioiden korkean tason verkostossa.

Monien lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa ollaan kehittämässä kattavaan kumppanuuteen perustuvaa uutta ajattelutapaa. Tästä ovat esimerkkeinä viimeaikaiset Tunisian, Mauritanian ja Egyptin kanssa käynnistetyt aloitteet. Tässä uudessa toimintamallissa muuttoliike on osa tiivistä yhteistyötä kumppanimaiden kanssa muiden keskeisten osa-alueiden, kuten talouden ja kaupan, vihreään energiaan tehtävien investointien, turvallisuuden ja ihmisten välisten suhteiden ohella. EU ja sen jäsenvaltiot ovat maailman suurin avunantaja pakolaisten tukemisessa ja suurin kehitysavun antaja. Kattavia kumppanuuksia täydennetään niin sanotulla koko reitin kattavalla lähestymistavalla, joka käsittää kaikki näkökohdat laittoman muuttoliikkeen perimmäisten syiden käsittelystä muuttoliikkeen ja rajaturvallisuuden sekä raja-asioiden muihin näkökohtiin liittyvään yhteistyöhön (keskisen Välimeren, Länsi-Balkanin, läntisen Välimeren ja Atlantin sekä itäisen Välimeren reittejä koskevat toimintasuunnitelmat).