ВЪПРОСИ И ОТГОВОРИ

Пактът за миграцията и убежището беше представен от Комисията през септември 2020 г. Наред с незаконодателните инициативи, Пактът представлява ново начало в управлението на миграцията. Над три години по-късно Европейският парламент и Съветът постигнаха политическо споразумение с историческа значимост по 5 от основните документа. До момента Европейският парламент прие общо 10 нови законодателни текста. С този набор от реформи като съвкупност ще се създаде нова правна основа за по-справедлив и по-ефективен начин за управление на миграцията. Беше постигнато споразумение по следните взаимосвързани законодателни актове:

Предстои да бъдат приети още две законодателни предложения:

^{Политическата договореност беше постигната през декември 2023 г.} 

^{Политическата договореност беше постигната през май 2021 г. Преразгледаната директива влезе в сила на 27 ноември 2021 г}

С Пакта се създава обща европейска система, с която се установява нов процес за управление на миграцията в нормални условия, като същевременно се предвиждат действия при кризисни ситуации и инструментализиране.

Европейска система за контрол на външните граници на ЕС, гарантиране на справедливост между държавите членки и защита на лицата в нужда.

1. По-сигурни външни граници: Всички незаконни мигранти ще бъдат регистрирани при пристигането им и ще преминават щателни проверки за установяване на самоличността, проверки за сигурност, проверки на здравословното състояние и скрининг на уязвимостта. Лицата, които е малко вероятно да се нуждаят от защита, представляват риск за сигурността или заблуждават органите, ще подлежат на ускорена процедура на границата. Тази процедура дава възможност за бързо разглеждане на молбите им за убежище и в случай на отхвърляне — за бързо връщане, без лицето да има право да влиза на територията на Съюза. От всички държави членки ще се изисква да разполагат с капацитет за прием при подходящи условия на определен брой лица, търсещи убежище, докато траят процедурите. Ще се прилагат силни правни гаранции и непридружените ненавършили пълнолетие лица ще бъдат освободени от процедурата на границата, освен ако не представляват заплаха за сигурността. Всички държави членки ще трябва да осигурят независимо наблюдение на основните права по време на скрининга и процедурите на границата за предоставяне на убежище. Ще бъдат въведени и подробни протоколи за действие при кризи, чрез които ще се осигури стабилна и предвидима рамка на равнището на Съюза за управление при ситуации на криза. Те включват засилен компонент на солидарност, с който се гарантира, че всички нужди на заинтересованата държава членка ще бъдат удовлетворени, както и дерогации от обичайните срокове, за да могат да се предприемат действия в конкретните ситуации.
2. Справедливи и строги вътрешни правила относно предоставянето на убежище и връщането: Новите правила ще въведат по-ефективни процедури за предоставяне на убежище с по-кратки срокове и по-строги правила за молбите, подадени с цел злоупотреба, или последващите молби. Тези правила са балансирани със значителни гаранции за правата на физическите лица, включително безплатни правни консултации по време на всички процедури, като се обръща специално внимание на уязвимите групи. С новите правила също така ще се установят общоевропейски стандарти за условията на приемане, както и ще се хармонизират квалифицирането и правата на лицата, ползващи се с международна закрила.
3. Постигане на баланс между солидарността и отговорността: За първи път Съюзът ще разполага с постоянен задължителен механизъм за солидарност. Никоя държава членка няма да бъде оставена сама под натиск. В същото време всяка държава членка ще допринася за усилията за солидарност по гъвкав начин и ще може да избира вида солидарност, която предоставя. Системата ще включва и ефективни правила за откриване и предотвратяване на вторични движения.

Законодателните предложения ще влязат официално в сила 20 дни след публикуването на законите в Официален вестник. Държавите членки ще разполагат с две години след влизането в сила на инструментите, за да приложат Пакта в неговата цялост.

Подготвителната работа, координирана от Комисията, обаче вече започна. В реформата се предвижда изготвянето на общ план за изпълнение и национални планове за изпълнение, за да се гарантира, че всички държави членки напредват в една и съща посока и са готови да прилагат Пакта от първия ден. В плана, който Комисията трябва да представи до месец юни, ще бъдат посочени пропуските, както и оперативните стъпки, които са необходими, за да се гарантира, че всички държави членки са въвели необходимия правен и оперативен капацитет, за да започнат успешно да прилагат новото законодателство до 2026 г. Подкрепата от ЕС ще включва техническа, оперативна и финансова подкрепа, предоставяна от Комисията и от агенциите на ЕС.

В Пакта се определят ясни и общи правила за гарантиране на справедлив и строг начин за управление на миграцията. В него се предвижда солидна правна рамка, чрез която да се гарантира, че всяка държава членка разполага с гъвкавост за справяне със специфичните предизвикателства, пред които е изправена, като същевременно се гарантира, че никоя държава членка не е оставена сама под натиск.

С това не се премахва необходимостта да продължи справянето със специфичните предизвикателства, които вече съществуват или могат да възникнат в бъдеще. Комисията ще продължи работата си по оперативната линия, като подкрепя държавите членки, заедно с агенциите на ЕС, за управление на миграцията с целенасочени действия.

Разработен е интегриран подход по протежение на целия маршрут, като същевременно се работи съвместно с държавите на произход и транзитно преминаване. Комисията стартира четири плана за действие на ЕС, насочени към Западните Балкани, Централното Средиземноморие, Западното Средиземноморие и Атлантическия океан и Източното Средиземноморие, засилвайки подкрепата на ЕС за държавите членки с пълния набор от мерки на политиката и оперативни мерки, с които ЕС разполага. Освен това Комисията ще засили сътрудничеството с държавите партньори посредством нов подход, чрез който миграцията се включва в международните партньорства с цел предотвратяване на незаконно заминаване, борба с контрабандата на мигранти, засилване на сътрудничеството при обратно приемане и насърчаване на законните пътища.

В Регламента за скрининга се установяват единни правила за ЕС, за да се гарантира, че лицата, влизащи незаконно на територията, преминават проверки за установяване на самоличността, проверки за сигурност, проверяване на здравословното състояние и проверки на уязвимостта и се насочват към подходящата процедура (процедура на границата, редовна процедура за предоставяне на убежище или процедура за връщане). Скринингът се прилага и за лица в Шенгенското пространство, които са избегнали проверките на външните граници.

Органите на държавите членки ще трябва да извършват задължителни предварителни проверки на здравословното състояние и на уязвимостта, както и проверки на самоличността и проверки за сигурност на всички граждани на държави извън ЕС, които преминават границите на ЕС незаконно, ако бъдат задържани на външните граници или на територията ЕС. Това ще трябва да се извърши в рамките на ограничен срок: 7 дни за скрининг на външните граници и 3 дни за скрининг на територията. С този скрининг ще се засили сигурността в Шенгенското пространство, тъй като ще се гарантира, че незаконните мигранти, които преминават скрининга, не представляват заплаха за вътрешната сигурност. Тези проверки също така ще помогнат за опазване на общественото здраве и за предоставяне на лечение на мигрантите в случай на спешна или съществена нужда.

Подготвителната работа за прилагането ще започне отсега с въвеждането от страна на държавите членки на необходимата инфраструктура, придобиването на необходимото оборудване и адаптирането на техните действащи правила. Този регламент ще се прилага за всички държави от Шенгенското пространство, което означава всички държави — членки на ЕС, с изключение на Ирландия, както и за четирите асоциирани към Шенген държави, а именно Норвегия, Лихтенщайн, Швейцария и Исландия.

С новия регламент за скрининга ще се гарантира бързото определяне на правилната процедура, приложима за лице, което пристига на територията на ЕС, без да отговаря на условията за влизане. По-бързото определяне на подходящата процедура ще спомогне за управлението на молбите на нуждаещите се от международна закрила лица и на уязвимите лица, нуждаещи се от специална помощ, включително когато много хора пристигнат по едно и също време. Целта на проверките на здравословното състояние е да се направи предварителна оценка на здравословното състояние на лицето с цел опазване на общественото здраве и да му се осигури лечение при спешна или съществена нужда.

С Регламента за скрининга се въвежда също предварителна проверка на уязвимостта, която трябва да се извършва от обучен персонал. Тези проверки ще спомогнат да се установи дали дадено лице може да е лице без гражданство, жертва на изтезания или друго нечовешко или унизително третиране или има специални потребности. По този начин уязвимите лица ще могат да получат адекватна закрила в последващите процедури за предоставяне на убежище или връщане. Новите правила съдържат и конкретни гаранции за защита на ненавършилите пълнолетие лица.

Всички държави членки ще трябва да осигурят нов независим механизъм за наблюдение, чрез който ще се повиши прозрачността и отчетността по време на скрининга и процедурата на границата, като в същевременно се насърчава зачитането на основните права.

Новият независим механизъм за наблюдение представлява ключов елемент за насърчаване на зачитането на основните права при скрининг и процедури на границата. Държавите членки са задължени да създадат и финансират независими национални органи за мониторинг, на които е възложено да наблюдават спазването на правото на Съюза и международното право по време на скрининга; и да гарантират, че обоснованите твърдения за неспазване на основните права във всички съответни дейности, свързани със скрининга, се разглеждат безкомпромисно и задействат, когато е необходимо, разследвания на такива твърдения.

Държавите членки ще трябва да въведат подходящи гаранции, за да гарантират независимостта на механизма. Националните омбудсмани и националните институции по правата на човека, включително националните превантивни механизми, трябва да бъдат включени във функционирането на механизма и могат да бъдат назначени да действат като независими наблюдатели.

Независимият механизъм за наблюдение може да включва и съответните международни и неправителствени организации и публични органи, независими от органите, извършващи скрининга. Независимите механизми за наблюдение ще бъдат оправомощени да издават годишни препоръки до държавите членки за подобряване на зачитането на основните права.

С новият Регламент „Евродак“ ще бъде разширена базата данни на ЕС за установяване на самоличността, с което на органите ще се помогне при справянето с незаконната миграция, проследяването на вторичните движения и подобряването на връщанията на незаконни мигранти.

Държавите членки ще бъдат задължени да регистрират следните категории лица в Евродак:  кандидати за убежище; лица, преминали незаконно външната граница на ЕС; лица, свалени на брега след операция по търсене и спасяване, както и лица, за които е установено, че пребивават незаконно на територията на държава членка; лица, регистрирани за процедура по приемане съгласно Регламента относно презаселването; лица, презаселени по национална схема; и лица, на които е предоставена временна закрила. Това ще спомогне за улесняване на установяването на самоличността на лицата и ще осигури на органите повече информация за провеждане на по-бързи процедури за предоставяне на убежище и по-добро откриване на вторични движения.

Пръстовите отпечатъци на незаконно влезлите лица ще остават в системата за срок от 5 години, за разлика от настоящия срок от 18 месеца, което ще даде възможност за извличане от системата на информация за лицата за по-дълъг период от време. Това ще има по-ефективно въздействие върху начина, по който ще се прилагат правилата за предоставяне на убежище като цяло. Така на практика ще се ограничат злоупотребите и „„пазаруването“ на убежище“, тъй като ще се попречи на лицата да избират държавата членка, в която искат да получат закрила, поради възможността самоличността им да бъде проследена.  Срокът на съхранение за кандидатите за убежище остава 10 години.

Срокът на съхранение е 5 години за лица, които са: задържани за незаконно пребиваване на територията на държава членка; свалени на брега след операции по търсене и спасяване; презаселени съгласно рамката на Съюза и национални схеми. За лицата, на които е отказано презаселване, както и за тези, чиято процедура за приемане и презаселване е прекратена, срокът на съхранение е 3 години. Данните за лицата, на които ще бъде предоставена временна закрила в бъдеще, ще се съхраняват за срока на закрилата (една година, като се подновява впоследствие).

Записването на биометричните данни на ненавършили пълнолетие лица ще даде възможност на органите да определят самоличността на тези деца, но също така ще помогне за проследяването на изчезнали деца, които може да са били жертви на трафиканти на хора и сексуална експлоатация.

Новият регламент включва допълнителни защитни мерки за ненавършилите пълнолетие лица, които ще бъдат регистрирани в Евродак (т.е. ненавършили пълнолетие лица след 6-годишна възраст), чрез които ще могат да бъдат защитени онези деца, които могат да бъдат отделени от семействата си.  

На непридруженo ненавършилo пълнолетие лице трябва да бъде назначен представител или, когато не е определен представител, лице, обучено да защитава най-добрите интереси на ненавършилото пълнолетие лице и общото благополучие през цялото време, когато се снемат биометрични данни. Ако ненавършилото пълнолетие лице е придружено от възрастен член на семейството, той/тя трябва да придружава ненавършилите пълнолетие лица при снемането на биометрични данни. Длъжностното лице, което отговаря за снемането на на биометричните данни на ненавършило пълнолетие лице, също следва да бъде обучено с оглед на това да бъде полагана достатъчна грижа и да се гарантира, че процесът е съобразен с децата.

След скрининга, ако дадено лице кандидатства за убежище, молбата му трябва да бъде разгледана съгласно процедурата на границата. Процедурата на границата е вид ускорена процедура за предоставяне на убежище.

Процедурата на границата ще се прилага за ограничен брой случаи, стриктно определени в законодателството, когато кандидатът е гражданин на държава с нисък процент на признаване на молби за предоставяне на международна закрила; или подвежда органите; или представлява заплаха за националната сигурност. За останалите ще се прилага редовната процедура за предоставяне на убежище.

Процедурата на границата ще се прилага в рамките на ограничен срок. Продължителността ѝ може да бъде само 12 седмици (3 месеца). Този срок може да бъде удължен до 16 седмици, ако кандидатът бъде преместен в друга държава членка. Това дава достатъчно време за правилна оценка на случаите, които по принцип не би трябвало да са сложни, като се гарантира, че лицата без законно право на оставане могат да бъдат върнати по по-бърз и достоен начин. Процедурата на границата обаче не следва да се прилага или прилагането ѝ следва да бъде преустановено, когато органът прецени по време на разглеждането на искането, че случаят е твърде сложен или е вероятно да бъде добре обоснован.

Ако няма решение в рамките на тези 12—16 седмици, кандидатите ще бъдат насочени към редовната процедура за предоставяне на убежище и ще им бъде разрешено да влязат на територията на държавата членка.

В случай че молба бъде отхвърлена в процедурата на границата за предоставяне на убежище, гражданинът на трета държава се прехвърля към процедурата на границата за връщане. Тази процедура може да отнеме максимум 12 седмици с оглед на бързото връщане на лицата, които нямат право да останат в ЕС.

По време на процедурата на границата ще се прилагат всички необходими защитни мерки и гаранции.

Необходимо е да се гарантира адекватен капацитет за приемане: с реформата се гарантира, че няма да има пренаселеност. С нея се въвежда концепцията за „адекватен капацитет“, за да може процедурата на границата да се управлява, като се гарантира предвидимост за органите. От всички държави членки ще се изисква да разполагат с капацитет за прием при подходящи условия на определен брой лица, търсещи убежище, докато траят процедурите. Когато се достигне адекватният капацитет на дадена държава членка, тя вече не е задължена да включва допълнителни лица в процедурата на границата; вместо това държавата членка може да насочи кандидатите към ускорената процедура на територията.

Съгласно концепцията за „адекватен капацитет“ от държавите членки се изисква да създадат капацитет за приемане и човешки ресурси, включително квалифициран и добре обучен персонал, необходим за разглеждане на определен брой молби във всеки един момент и за изпълнение на решенията за връщане.

Въпреки че процедурата на границата по правило следва да се извършва на границата или в транзитните зони, държавите членки ще разполагат с гъвкавост да извършват процедурата на границата на места в рамките на територията.

Основните права трябва винаги да се зачитат. Хартата на основните права на Европейския съюз се прилага, когато държавите членки прилагат правото на Съюза. Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището и Комисията ще обърнат специално внимание на условията в процедурата на границата. Ако е необходимо, Комисията може да поиска от Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището да извърши мониторинг на ad hoc основа съгласно новия механизъм за мониторинг на Агенцията. Ако условията за приемане на ненавършили пълнолетие лица и членове на техните семейства не са подходящи, процедурата на границата за семейства с ненавършили пълнолетие лица ще трябва да бъде спряна по препоръка на Комисията.

Задържането може да се прилага при процедурите на границата, но няма разпоредба, с която да се дава право на държавите членки да налагат автоматично задържане на кандидатите за международна закрила. Задържането може да се прилага само в съответствие с всички защитни мерки, предвидени в Директивата относно условията на приемане — т.е. то може да се използва само когато се окаже необходимо и пропорционално въз основа на индивидуална оценка, като крайна мярка, когато не са възможни по-леки принудителни мерки и при условие че е предвиден съдебен контрол.

В този контекст реформата изисква да се разработят насоки относно алтернативите на задържането, а Комисията да наблюдава прилагането на евентуално задържане в процедурата на границата, като същевременно се гарантира, че кандидатът няма да се укрие.

В новото законодателство се предвижда, че отрицателните решения за предоставяне на убежище следва да се издават заедно с решение за връщане и че жалбите следва да се разглеждат в същите срокове.  Следователно, веднага щом дадено лице получи отрицателно решение в процедурата на границата за предоставяне на убежище, то ще получи и решение за връщане и ще бъде прехвърлено директно към частта за връщане по процедурата на границата. По този начин ще се осигури плавен преход между процеса на предоставяне на убежище и процеса на връщане. Между участващите в процеса органи ще има приемственост, което помага да се избегнат ситуации, при които лицето се укрива или влиза на друга територия.

При процедурата на границата ще трябва да бъдат въведени практически мерки, за да се гарантира, че лицата ще бъдат връщани бързо. Това включва създаването на ефективни структури за консултиране при връщане, мерки за ограничаване на движението според необходимото (алтернативи на задържането) и практически мерки, за да се гарантира, че могат да бъдат получени документи за пътуване от съответната трета държава на връщане.

На оперативно равнище Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex) ще осигури подкрепа във всички фази на процеса на връщане (преди връщане, при операции по връщане и след връщане, включително подкрепа за реинтеграция). Освен това координаторът на ЕС по въпросите на връщането разработва в рамките на Мрежата на високо равнище по въпросите на връщането пътна карта за целеви действия за по-ефективно връщане, като се обръща по-специално внимание на седем приоритетни държави: Ирак, Бангладеш, Пакистан, Тунис, Нигерия, Сенегал и Гамбия, които действия ще допринесат за ефективното функциониране на процедурата на границата. 

Дори добре подготвените системи се нуждаят от рамка за справяне с извънредни ситуации, като кризи или форсмажорни обстоятелства. В Регламента за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства се предоставя стабилна и предвидима рамка на равнището на Съюза за управление на ситуации на криза или форсмажорни обстоятелства, с подсилен компонент за солидарност, с който се гарантира, че всички нужди на засегнатите държави членки ще бъдат удовлетворени, както и процедурни дерогации за държавите членки.

Предвидени са дерогации и за справяне със специфичния случай на инструментализирането, като държавите членки ще получат солидни и целеви средства, за да защитават външните ни граници, като същевременно се гарантира достъпът до убежище и зачитането на основните права.

Регламентът определя кризисната ситуация като извънредна ситуация на масово пристигане на граждани на трета държава или лица без гражданство в държава членка по суша, въздух или море, включително лица, свалени на брега след операция по търсене и спасяване. Основният критерий е, че ситуацията нарушава функционирането на системата за предоставяне на убежище, приемане (включително службата за закрила на детето) или връщане на дадена държава членка до степен, че това може да има сериозни последици за функционирането на общата европейска система за убежище като цяло.

Ситуация на инструментализиране се определя като ситуация, при която трета държава или враждебен недържавен участник насърчава или улеснява движението на граждани на трета държава и лица без гражданство до външните граници или до държава членка. Това се прави с цел дестабилизиране на Съюза или държава членка и когато такива действия могат да изложат на риск основни функции на държава членка, включително поддържането на законността и реда или защитата на националната ѝ сигурност.

Ситуациите на „форсмажорни обстоятелства“ се отнасят до необичайни и непредвидими обстоятелства извън контрола на държавата членка, чиито последици не биха могли да бъдат избегнати, като например природни бедствия и пандемии. Това предполага непредвидена ситуация, която възпрепятства държавата членка да изпълнява задълженията си съгласно Регламента относно управлението на убежището и миграцията и Регламента относно процедурата за предоставяне на убежище.

Държавите членки, изправени пред ситуация на криза, инструментализиране или форсмажорни обстоятелства, могат да предвидят дерогация от определени правила, свързани с отговорността, предвидени в правото на ЕС в областта на убежището, включително: 

• удължаване на срока за регистриране на молби за международна закрила от 7 дни на четири седмици;
• удължаване на продължителността на процедурата на границата от 12 седмици на 18 седмици; 
• удължаване на сроковете за определяне на отговорната държава членка (само при кризи, характеризиращи се с масово пристигане, и ситуации на форсмажорни обстоятелства);
• дерогации от прилагането на процедурата на границата и разширяване на обхвата ѝ в зависимост от ситуацията.

Когато ситуация на масово пристигане е от толкова изключителен мащаб и интензивност, че съществува риск да се наруши функционирането на системата на ЕС за предоставяне на убежище, тъй като може да създаде съществени недостатъци при третирането на кандидатите, в регламента се предвижда възможността засегнатата държава членка да бъде освободена от задължението си да приема обратно кандидати.

Регламентът за справяне със ситуации на криза разполага със стабилен механизъм, чрез който да се гарантира спазването на основните права.

Регламентът трябва да се прилага в пълно съответствие с Хартата на основните права, като се гарантират основните права на гражданите на трети държави и лицата без гражданство. Това включва гарантиране, че правото на убежище се зачита и че са налице необходимите защитни мерки, предвидени и в законодателството за убежището.

Механизмът за справяне със ситуации на криза се използва само при извънредни обстоятелства и за периода, строго необходим за справяне със ситуации на криза, инструментализиране или форсмажорни обстоятелства. Тъй като това е важно да се гарантира, Комисията и Съветът извършват постоянно наблюдение на ситуацията, като зачитат принципите на необходимост и пропорционалност. Ако прецени, че е необходимо, Комисията може също така да поиска от Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището да започне наблюдение на системата за предоставяне на убежище и приемане на съответната държава членка.

Държавите членки трябва да зачитат основните права по всяко време. Когато става въпрос за дерогация от регистриране на молби за международна закрила (в ситуация на криза, както и при инструментализиране или форсмажорни обстоятелства), приоритет следва да се дава на молби от ненавършили пълнолетие лица и членове на семейството и от лица със специални процедурни нужди или специални потребности за приемане. Може да се отдаде приоритет на молбите, които е вероятно да бъдат добре обосновани.

Съгласно Регламента за справяне със ситуации на криза държава членка има право да разшири обхвата на процедурата на границата, за да бъдат обхванати лицата, чиито молби имат процент на признаване в целия Съюз от 50 % или по-малко, или да намали прага на задължителната процедура на границата на 5 % (вместо да го прилага към всички кандидати, които имат процент на признаване под 20 %).

В случай на инструментализиране държава членка има право да разшири обхвата на процедурата на границата, така че да обхваща всички кандидати. В такива ситуации обаче все още трябва да се обърне внимание на ненавършилите пълнолетие лица на възраст под 12 години и членовете на техните семейства. Следователно съответната държава членка следва*:

• да изключи от процедурата на границата ненавършилите пълнолетие лица на възраст под 12 години и членовете на техните семейства и лицата със специални процедурни нужди или специални потребности за приемане; или
• да прекрати прилагането на процедурата на границата, когато след индивидуална оценка се установи, че молбите от ненавършилите пълнолетие лица на възраст под 12 години, членовете на техните семейства и лицата със специални процедурни нужди или специални потребности за приемане е вероятно да бъдат основателни.

Задържането следва да се използва само в краен случай, за възможно най-краткия срок и никога в затвор или което и да било друго място, предназначено за целите на правоприлагането. Трябва да се направи всичко възможно, за да се намерят подходящи алтернативи за ненавършилите пълнолетие лица и членовете на семейството. Ненавършилите пълнолетие лица следва да не бъдат отделяни от родителите си или от лицата, които се грижат за тях.

С Регламента относно процедурата за предоставяне на убежище се въвеждат ясни и строги правила относно задълженията на кандидатите по време на процедурата за предоставяне на убежище: информация, която трябва да бъде предоставена за регистрация на молба (включително биометрични данни за регистрация в Евродак); задължение да подадат молбата си в срок до 21 дни от регистрацията; задължение да се явят на интервюта; да останат в държавата членка, в която се предполага, че се намират в съответствие с Регламента относно управлението на убежището и миграцията; да сътрудничат на органите на всички етапи от процедурата.

Неспазването на тези задължения води до тежки последици и по-специално като се има предвид фактът, че в някои случаи органите ще считат молбата за мълчаливо оттеглена.

Разширява се обхватът на това, което трябва да се счита за последваща молба: съгласно Регламента относно процедурата за предоставяне на убежище молба, подадена в която и да е държава членка (а не само в същата държава членка, както е в момента), след като решението по предишна молба е станало окончателно, трябва да се счита за последваща молба. Ако такава молба не съдържа нови елементи, тя следва да бъде отхвърлена като недопустима; ако съдържа нови елементи, тя следва да се разгледа по ускорената процедура (или евентуално по процедурата на границата). И накрая, има изключения от правото на оставане по време на административния етап на процедурата и по време на обжалването за последващи молби.

С реформата се създават нови гаранции за лицата, търсещи убежище, и уязвимите лица, по-специално ненавършилите пълнолетие лица и семействата с деца. С нея се въвеждат безплатни правни консултации за всички кандидати във всички процедури за предоставяне на убежище, включително процедурата за определяне на компетентността, и се укрепват правата на информация.

По-конкретно, това са:

• Нови и засилени права на информация за кандидатите във всички нови законодателни актове, така че кандидатите да разбират своите права, задължения и последиците от неспазването на задълженията си;
• Правото на информация е подкрепено от ново право на безплатни правни консултации за всички лица, търсещи убежище, в административната фаза на процедурата. Това се отнася за всички процедури, включително процедурата на границата и процедурата за определяне на компетентността на държавата членка по отношение на молба за убежище. На етапа на обжалване всички кандидати ще продължат да имат право да бъдат подпомагани и представлявани от юрист;
• Идентифициране на уязвимости и специални процедурни нужди на ранен етап;
• Нови гаранции за ненавършилите пълнолетие лица: задължение за мултидисциплинарен подход (включително психолози, педиатри, социални работници и др.) към оценката на възрастта, за да се сведе до минимум използването на инвазивни медицински прегледи, които могат да се използват само ако при първата мултидисциплинарна оценка не е достигнато заключение; нови задължения във всички инструменти на Пакта, за да се гарантира, че на всички непридружени ненавършили пълнолетие лица е назначен своевременно представител, който да се грижи за интересите на детето, включително за тяхното благополучие (незабавно назначаване на временен представител, дори ако ненавършилото пълнолетие лице не кандидатства за убежище, и на постоянен представител в 15-дневен срок от кандидатстването за убежище при съотношение 1 представител на 30 непридружени ненавършили пълнолетие лица); нови разпоредби за предотвратяване на изчезването на деца (снемане на пръстови отпечатъци от 6-годишна възраст нататък). Във възможно най-кратък срок и най-късно до два месеца от подаването на молбата следва да се осигури достъп до образование.
• Повече възможности за кандидатите да се съберат със семействата си в други държави членки: критериите за свързаната със семейството компетентност са засилени, приоритет трябва да се дава на свързаните със семейства случаи и има нови задължения по отношение на издирването на семейства. За да бъдат ефективни тези разпоредби, кандидатът ще трябва да предостави цялата информация, налична в държавата членка на първо влизане.
• По-добри защитни мерки по отношение на зачитането на основните права, тъй като държавите членки имат задължението да създадат независим механизъм за мониторинг на основните права по време на първоначалния скрининг и процедурата на границата за предоставяне на убежище.

С Пакта допълнително се задълбочава интеграцията на кандидатите за международна закрила и техните семейства, включително достъпа до пазара на труда. Например правото на образование на детето се засилва, като се поставя акцент върху приемствеността, качеството и интеграцията, както и върху по-бързия достъп до образование. В този смисъл достъп до образование трябва да се осигури във възможно най-кратък срок и най-късно до два месеца от подаването на молбата.

• Достъпът до медицински грижи е засилен за ненавършилите пълнолетие лица и чрез комбинация от мерки ще се гарантира, че непридружените ненавършили пълнолетие лица ще получат необходимата помощ. Кандидатите за международна закрила ще имат право на труд в държавата членка, в която кандидатстват за международна закрила (6 месеца след регистрирането на молбата за убежище в сравнение с 9 месеца понастоящем).

Директивата относно условията на приемане има за цел да се установят стандартни условия на живот във всички държави членки. С нея се хармонизират съществуващите правила и практики в държавите членки, които ще бъдат задължени да вземат предвид показателите на Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището и насоките относно приемането. 

Държавите членки имат отговорност да гарантират адекватен капацитет за приемане и да осигурят подходящ жизнен стандарт, чрез който се защитава физическото и психичното здраве и се зачита Хартата на основните права.

Гаранциите и защитните мерки по отношение на задържането са засилени. Например не следва да се извършва задържане, ако то излага на сериозен риск физическото и психичното здраве на кандидатите.

По смисъла на Регламента относно условията, на които трябва да отговарят търсещите убежище, бежанец означава гражданин на трета държава, който поради основателни опасения от преследване, основано на раса, религия, националност, политически възгледи или принадлежност към определена социална група, се намира извън държавата, чийто гражданин е, и който не може или поради тези опасения не желае да се ползва от закрилата на тази държава. Определението се прилага и за лице без гражданство, което, като се намира по същите причини извън държавата на предишното си обичайно пребиваване, не може или поради такива опасения не желае да се завърне в нея.

Лице, което отговаря на условията за „субсидиарна закрила“, означава гражданин на трета държава или лице без гражданство, които не отговарят на условията за бежанец, но за които има сериозни основания да се смята, че ако бъдат изпратени обратно в държавата на произход, или в случай на лице без гражданство — в държавата на предишното му обичайно пребиваване, биха били изложени на реална опасност от тежки посегателства и които не могат или поради такава опасност не желаят да получат закрилата на тази държава.

Регламентът относно условията, на които трябва да отговарят търсещите убежище, ще има следната основна добавена стойност в сравнение с действащата директива:

1. С него ще се насърчи по-голямото сближаване на практиките и решенията в областта на убежището в държавите членки, като те ще бъдат задължени:

• да преценят дали има алтернатива за вътрешна закрила (сигурна част в държавата на произход) и да не предоставят статут на бежанец в такъв случай;
• да отнемат статута на международна закрила, когато* са извършени определени престъпни дейности или лицето по друг начин представлява заплаха за сигурността;
• да вземат предвид актуалните насоки на Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището за съответната държава в това отношение. Освен това информационните материали и насоките от Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището следва да се вземат предвид по време на целия процес на вземане на решение.

2. Новият регламент има също за цел да внесе по-голяма яснота относно правата и задълженията на лицата, на които е предоставена международна закрила:

• понастоящем се изисква на лицето, на което е предоставена международна закрила, да бъде предоставена хармонизирана информация, и съществува ясно задължение за държавите членки да издадат разрешение за пребиваване не по-късно от 90 дни в хармонизиран формат;
• за целите на интеграцията достъпът до определено социално подпомагане, посочено в националното право, може бъде обвързан с ефективното участие на лицето, на което е предоставена международна закрила, в мерки за интеграция;
• както и в други части на Пакта, правата на непридружените ненавършили пълнолетие лица са засилени по отношение на предоставянето на информация по подходящ за децата начин и във връзка с изискванията към настойниците;
• по отношение на съществуването на паралелни национални статути, съзаконодателите се споразумяха, че регламентът не се прилага за национални хуманитарни статути, предоставени от държавите членки на граждани на трети държави и лица без гражданство, които не попадат в обхвата на настоящия регламент. 

3. И накрая, регламентът има за цел да се обезсърчат незаконните вторични движения на лицата, на които е предоставена международна закрила, чрез рестартиране на изчисляването на изисквания период на законно пребиваване, който отговаря на условията, в случай на незаконни движения или надвишаване на разрешения срок на пребиваване.

Ако държавата не е субект, извършващ преследване, в Регламента относно условията, на които трябва да отговарят търсещите убежище (член 8), от държавите членки се изисква да преценят дали има алтернатива за вътрешна закрила за лице, което иначе би отговаряло на изискванията за международна закрила. Това означава да се провери дали има част в държавата на произход, в която основателно може да се очаква кандидатът да се установи. Такава оценка трябва да се извърши при строги условия и да се вземат предвид общите условия в тази част на държавата на произход, по-специално чрез актуални насоки на Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището, личното положение на кандидата и дали кандидатът би могъл да отговори на собствените си основни потребности. Някои държави членки вече извършват такава оценка, което беше възможност, предоставена съгласно Директивата относно определянето.

Ще бъдат осигурени бързи и ефективни процедури в конкретните срокове, определени в законодателството. Те ще трябва да се спазват от държавите членки при обработването на молбите. Например процедурата на границата ще се прилага в рамките на ограничен срок. Продължителността ѝ може да бъде само 12 седмици (3 месеца). Този срок може да бъде удължен до 16 седмици, ако кандидатът бъде преместен в друга държава членка. Това дава достатъчно време за правилна оценка на случаите, които по принцип не би трябвало да са сложни, като се гарантира, че лицата без законно право на оставане могат да бъдат върнати по по-бърз и достоен начин.

• Срокове

В Регламента относно процедурата за предоставяне на убежище се изяснява и рационализира достъпът до процедурата, като се установяват ясни крайни срокове за всяка стъпка. Такива стъпки включват изразяване от страна на кандидата на желание да получи международна закрила (изготвянето на молба за международна закрила), органите, които регистрират молбата (регистрацията на молба за международна закрила) и кандидатът, който подава молбата (подаването на молба за международна закрила). По този начин в регламента се изяснява какво включва всяка от трите стъпки, какви задължения имат кандидатът и органите и какви са крайните срокове за всяка от стъпките.

Например, понастоящем в Директивата относно процедурата за предоставяне на убежище не се определя срок за подаването на молба. Вместо това подаването трябва да стане във възможно най-кратък срок. Тази липса на конкретен краен срок доведе до много забавяния, тъй като разглеждането на молба за убежище не може да започне, ако тя не е подадена. В Регламента относно процедурата за предоставяне на убежище за редовната процедура се определя срок от 21 дни от регистрацията, в който да бъде подадена молба.

Освен това понастоящем редовната процедура следва да трае 6 месеца. В Директивата относно процедурата за предоставяне на убежище на държавите членки се разрешава при определени обстоятелства да удължат продължителността на редовната процедура по разглеждане с допълнителни 9 месеца. В Регламента относно процедурата за предоставяне на убежище, след като влезе в сила, ще бъде разрешено удължаване само с още 6 месеца. Така редовната процедура ще трае 6+6 месеца, за разлика от настоящата продължителност от 6+9 месеца.

• Ускорена процедура и процедура за недопустимост

Понастоящем ускорената процедура е незадължителна. Освен процедурата на границата с Регламента относно процедурата за предоставяне на убежище ускорената процедура ще стане задължителна в целия Съюз. Освен това в Регламента относно процедурата за предоставяне на убежище се определя ясен краен срок от 3 месеца за приключването на ускорената процедура, докато в Директивата относно процедурата за предоставяне на убежище не се предвижда никакъв краен срок. По същия начин в Директивата относно процедурата за предоставяне на убежище не се определят крайни срокове за проверки за недопустимост, но понастоящем в Регламента относно процедурата за предоставяне на убежище се установяват ясни крайни срокове (от 10 дни до 2 месеца в зависимост от случая). 

• Справяне с неправомерни молби или последващи молби

Днес се сблъскваме с много случаи, в които лица злоупотребяват със системата; например изготвяне на молби в последната минута с цел забавяне на принудителното изпълнение на решение за връщане или многократно кандидатстване (последващи молби) без да се добавят нови елементи за обосноваване на молбата. Тези неправомерни молби и последващи молби по правило ще подлежат на ускорени процедури било то на границата или на територията в зависимост от конкретния случай. Освен това, ако лицето се укрие и кандидатства в друга държава членка, то тази държава членка е длъжна да отговори само на основните потребности на кандидата и трябва да третира молбата като последваща молба (ако няма възможност лицето да бъде изпратено обратно в първата държава членка) .

В допълнение към това става задължително дадена молба да се отхвърли като мълчаливо оттеглена, веднага щом е налице някое от основанията, предвидени в съответния член (т.е. лицето отказва да даде пръстовите си отпечатъци или други биометрични данни). Понастоящем, когато възникне основание за мълчаливо оттегляне, органите трябва да прекратят/спрат разглеждането на молбата за най-малко 9 месеца преди да вземат решение. Ако през този период лицето поиска възобновяване на делото, органите трябва да изпълнят искането. Освен това отказът да бъдат дадени биометрични данни представлява в момента основание за прилагане на ускорената процедура, а не основание за отхвърляне на молбата като мълчаливо оттеглена. 

И накрая, при повечето неправомерни молби и последващи молби обжалването не води до автоматично спиране, което означава, че ако молбата е била отхвърлена и съдът не е разрешил на лицето да остане, органите могат да изпълнят решението за връщане.

За първи път Съюзът ще разполага с постоянен задължителен механизъм за солидарност. Никоя държава членка няма да бъде оставена сама под натиск. В същото време всяка държава членка ще допринася за усилията за солидарност по гъвкав начин и ще може да избира вида солидарност, която предоставя. Системата ще включва и ефективни правила за откриване и предотвратяване на вторични движения.

За да реши кой да се ползва от солидарността, Комисията извършва оценка кои държави членки са под миграционен натиск или са изправени пред значителна миграционна ситуация.

Миграционният натиск се определя главно от големия брой на пристиганията (или риска от това) или на молбите, които ще създадат непропорционални задължения (т.е. тъй като тази държава членка ще бъде отговорна да разгледа голям брой молби) в добре подготвена система.

При значителната миграционна ситуация се взема предвид кумулативният ефект от пристигащите и вече пристигналите през годината граждани на трети държави и лица без гражданство. При значителна миграционна ситуация определящият фактор не е броят на пристиганията (не е задължително броят да бъде голям), а кумулативното им въздействие, тъй като с течение на времето поради този кумулативен ефект дадена държава членка, която е добре подготвена, може да достигне границите на своя капацитет. Това може да се случи например с държави членки, които са изправени пред вторични движения във времето.

Всяка година до 15 октомври Комисията ще приеме:  годишен доклад за оценка на миграционната ситуация; решение за изпълнение, в което се определя дали дадена държава членка е под миграционен натиск или е изложена на риск от миграционен натиск през следващата година, или е изправена пред значителна миграционна ситуация, както и предложение за акт за изпълнение на Съвета, в което се посочват броят на преместванията и размерът на солидарния финансов принос, необходим за следващата година. Когато изготвя годишния си доклад, Комисията трябва да вземе предвид поредица от качествени и количествени показатели. Те включват: броя на лицата, свалени на брега след операции по търсене и спасяване; броя на молбите за международна закрила; броя на лицата, подлежащи на процедура на границата; броя на лицата, на които е предоставена временна закрила). Качествените показатели включват ситуации на инструментализиране, мащаб и тенденции на незаконните вторични движения.

По отношение на подкрепата, която е налична за всеки случай:

1) Държавите членки под миграционен натиск могат да получат подкрепа под формата на премествания, финансов принос или алтернативни мерки за солидарност (т.е. подкрепа чрез персонал и подкрепа в натура). Те могат също така да получат пълно или частично приспадане от своя ангажимент за солидарност.

2) Държавите членки, изправени пред значителна миграционна ситуация, могат да се възползват само от частично или пълно приспадане на обещания от тях солидарен принос.

Държавите членки, изправени пред „значителна миграционна ситуация“, могат да поискат частично или пълно приспадане на своя солидарен принос. Процедурата е подобна на тази при държавите членки под натиск.

1. Ако държавата членка е била предварително определена от Комисията като изправена пред значителна миграционна ситуация, тя трябва да подаде искане до Комисията, което включва информация.
2. Ако държавата членка не е била предварително определена, информацията, която трябва да предостави, е по-подробна (тъй като тя трябва да обоснове защо е изправена пред значителна миграционна ситуация). Комисията извършва оценка на информацията и решава дали държавата членка е изправена пред значителна миграционна ситуация.
3. В крайна сметка Съветът разрешава на държавата членка да получи пълно или частично приспадане след решението на Комисията, в което се заключава, че дадена държава членка е изправена пред значителна миграционна ситуация.

В Регламента за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства се предвижда засилена солидарност в сравнение с рамката, определена в РУУМ относно „миграционен натиск“ или „значителна миграционна ситуация“:

• Първо, ответните действия за солидарност са насочени към държавата членка, изправена пред кризата: съгласно РУУМ солидарността е част от годишен цикъл, който включва създаването на солидарен резерв за евентуално използване от редица държави членки, за които Комисията е преценила, че са под натиск, или за които може да бъде преценено, че са под натиск през годината. Това означава, че солидарният резерв трябва да бъде споделен между всички онези държави членки, които след решението на Съвета за създаване на резерва изразят намерението си да го използват. При кризисна ситуация се създават специфични солидарни резерви за всяка държава членка въз основа на искането на съответната държава членка и оценка на специфичните ѝ нужди.
• Второ, ще се прилага по-бърза процедура. Съгласно РУУМ актът за изпълнение за създаване на солидарния резерв следва да бъде съставен до края на предходната година. Това означава, че между оценката на Комисията, с която се определят кои държави членки са под натиск и нуждите за следващата година (15 октомври всяка година), и приемането на акта за изпълнение за създаване на солидарния резерв има 1,5—2 месеца. В ситуация на криза актът за изпълнение, с който се създава специален солидарен резерв в полза на държавата членка, следва да бъде приет в рамките на 3 седмици от момента, в който се прецени, че съответните държави членки са в ситуация на криза.
• Трето, всички нужди от преместване на държавата членка трябва да бъдат удовлетворени. За да се гарантира това, в Регламента за справяне със ситуации на криза се предвиждат редица мерки:
  • В него се предвижда държавата членка, изправена пред ситуация на криза, да получи приоритетен достъп до годишния солидарен резерв (съгласно годишния цикъл по РУУМ), ако все още има налични ангажименти за преместване.
  • Ако няма налични ангажименти за преместване или специалният солидарен резерв, създаден за държавата членка в криза, не съдържа достатъчно ангажименти за преместване, за да отговори на всички нужди от преместване, ще се задейства т. нар. „прехвърляне на отговорността“ (вече съществуващо в РУУМ). Това означава, че допринасящата държава членка ще поеме отговорност за молбите, за които е определена да отговаря държавата членка, изправена пред кризисна ситуация.
  • От допринасящите държави членки, които поемат отговорност за случаи, ще се изисква, ако е необходимо, да поемат отговорност за разглеждането на молби за международна закрила, които надвишават техния справедлив дял (за разлика от РУУМ, съгласно който приносът на допринасящата държава членка може никога да не надхвърли нейния справедлив дял). В този случай тези държави членки ще могат да намалят допълнителната част от всеки бъдещ солидарен принос.  
  • Следователно, за разлика от РУУМ, в кризисни ситуации всички нужди от преместване трябва да бъдат посрещнати от допринасящите държави членки чрез прехвърляне на отговорността, ако тези нужди не бъдат удовлетворени чрез премествания.
• Налице са обаче и някои важни принципи от РУУМ, които се прилагат и в ситуация на криза:
  •  мерките за солидарност, които могат да бъдат включени в резерва, са същите като в РУУМ: те могат да бъдат под формата на премествания, финансов принос, алтернативни мерки за солидарност или комбинация от изброените (същите като в РУУМ).
  • Държавите членки имат пълна оперативна самостоятелност да избират между мерките за солидарност, така че при никакви обстоятелства не може да има задължително преместване.

Всяка година Комисията ще предлага „солидарен резерв“, като определи нуждите за годината в абсолютни стойности: общ размер на преместванията и общ размер на финансовия принос.

В регламента се предвиждат минимални прагове за премествания и финансов принос, които Комисията трябва да спазва при изчисляване на нуждите за годината и в годишното си предложение за акта за изпълнение на Съвета. Тези минимални прагове са 30 000 премествания и 600 милиона евро финансов принос на равнището на Съюза на година. Комисията може обаче да предложи по-високи стойности. При изчисляването на нуждите Комисията трябва да вземе предвид прогнозираните пристигания за следващата година също въз основа на нуждите от предходната година. При изчислението следва също така да се вземе предвид, че държавите членки, които ще се ползват от резерва, не са задължени да изпълняват своите ангажименти за солидарен принос.

Ако предвид всички тези фактори Комисията предложи стойности за преместванията и финансовия принос, които са по-високи от минималните прагове в регламента, тя трябва да спази определеното в регламента съотношение между преместванията и финансовия принос, за да се гарантира, че всички мерки за солидарност имат еднаква стойност. Това съотношение е 1 преместване/20 000 EUR.

Комисията може да предложи стойности под прага само при извънредни обстоятелства. Предложението на Комисията също така ще включва показание за това какъв би бил „справедливият дял“ от мерките за солидарност на всяка допринасяща държава членка според брутния вътрешен продукт (БВП) и населението на всяка държава.

Това предложение се използва като основа за ангажимента, който държавите членки поемат за своя конкретен принос. Този принос може да бъде под формата на премествания, финансов принос или подкрепа в натура. Всички държави членки са задължени да правят принос въз основа на своя справедлив дял, но разполагат с оперативна самостоятелност да избират между трите вида мерки за солидарност или комбинация от тях. Ако държавата членка избере да поеме ангажимент за помощ в натура, тази помощ ще бъде остойностена, за да може да се потвърди спазването на задължителния справедлив дял.

В регламента РУУМ също така се предвижда възможността част от солидарния резерв да бъде заделена за държави членки с външни морски граници, които са подложени на натиск поради голям брой пристигания в резултат на сваляния на брега след операции по търсене и спасяване. Всички тези елементи ще трябва да бъдат включени в предложението на Комисията за акт за изпълнение на Съвета.

При приемането на предложението на Комисията Съветът в крайна сметка е този, който ще определи общия размер на преместванията и финансовия принос за годината, както и евентуалното отделяне на средства от солидарния резерв за държавите членки, подложени на натиск поради голям брой пристигания в случаи на търсене и спасяване.

Общият размер на преместванията и на финансовия принос се използва като референтни стойности за изчисляване на приноса на всяка държава членка в съответствие със справедливия дял. Тъй като държавите членки имат оперативна самостоятелност да избират между различните видове солидарност, не се очаква и двете стойности да бъдат достигнати през дадена година (т.е. няма да има 30 000 премествания и финансов принос в размер на 600 милиона евро). Въпреки това, общият брой за преместванията, определен в регламента и в акта за изпълнение на Съвета, с който се определя солидарният резерв, има важни правни последици, тъй като Съюзът е длъжен да достигне определен минимум „солидарност за хората“, което означава чрез преместване или чрез прехвърляне на отговорността всяка година. Този минимум е 60 % от общия брой на преместванията, посочен в решението на Съвета за създаване на годишния солидарен резерв, или 30 000 премествания, в зависимост от това коя стойност е по-голяма.

Комисията ще вземе предвид изводите, извлечени от механизма за солидарност на доброволен принцип, при който преместванията се извършват на доброволна основа от държавите на първо влизане в други държави членки.

Наред с другите мерки, държавите членки могат да подкрепят други държави членки под миграционен натиск чрез финансов принос, който ще се изпълнява чрез бюджета на Съюза. Това означава, че финансовият принос от допринасящите държави членки ще се внася в бюджета на ЕС под формата на външни целеви приходи във Фонд „Убежище, миграция и интеграция“ (ФУМИ) и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика (ИУГВП ). Тези допълнителни финансови ресурси впоследствие ще бъдат насочени от Комисията към държавите членки бенефициери чрез изменение на съответните им програми.

Членовете, ползващи се от финансовия принос, могат да го използват за съответните действия на своята територия в съответствие с обхвата на Регламента относно управлението на убежището и миграцията и на Регламента за ФУМИ или ИУГВП. В случая на ФУМИ финансовият принос може да се използва и за подкрепа на действия в трети държави, при специални защитни мерки и само в рамките на обхвата на ФУМИ. Това означава, че в рамките на финансовата солидарност не е възможно да се финансират свързани с границите дейности в трета държава. При действията в трети държави трябва изцяло да се зачитат основните права и с тях може да се подпомогне укрепването на системата за закрила на тези трети държави. Държавата членка, ползваща се от тези ресурси, може да реши да финансира например повишаването на капацитета на трети държави за подобряване на системите за предоставяне на убежище и приемане на лица, нуждаещи се от закрила, включително деца. Държавата членка, ползваща се от тези ресурси, може също да финансира дейности, свързани с насърчаването на партньорства за мобилност или програми на трета държава за доброволно връщане и реинтеграция.

Ако дадена държава членка е под натиск, важна мярка за облекчаване на този натиск е намаляването на броя на молбите за убежище, които тя е длъжна да разгледа (т.е. държавата членка под натиск се освобождава от отговорността за определен брой кандидати за убежище). В РУУМ се предвиждат две възможности за намаляване на отговорността на държавата членка под натиск по отношение на определен брой кандидати за убежище:

1. Преместване на кандидати за международна закрила в други държави членки. В този случай кандидат, за който отговорност има държавата членка под натиск, се прехвърля в друга държава членка, която след това ще поеме отговорността да разгледа молбата за убежище.
2. Намаляване на броя на кандидатите, които следва да бъдат върнати обратно в държавата членка под натиск чрез „прехвърляне на отговорността“. Тази мярка обхваща онези лица, чиито молби за убежище е следвало да бъдат разгледани от държавата членка под натиск, но които са се преместили в друга държава членка по неразрешен* начин. Съгласно правилата за отговорността, тези кандидати следва да бъдат върнати обратно в държавата членка под натиск. Въпреки това държавата членка, в която кандидатът се намира физически, поема отговорността да разгледа молбата за убежище, вместо да прехвърли кандидата обратно в държавата членка под натиск. Например: Държава А е помолена да премести 20 лица от държава Б, но вместо това може да избере да поеме отговорност за 20 лица, които вече се намират в държава А, за които обаче по принцип отговаря държава Б и които държава А може по принцип да върне в държава Б. Това ще се счита за форма на солидарност.

Тъй като целта и на двете мерки е да се намали броят на кандидатите, чиито молби за убежище следва да бъдат отговорност на държавата членка под натиск, тези две мерки — преместване и прехвърляне на отговорността — се наричат „солидарност за хората“.

Въпреки че няма задължително преместване, „прехвърлянето на отговорността“ може да стане задължително в определени случаи, включително ако ангажиментите за преместване са недостатъчни, за да покрият минималните нужди от преместване (30 000 или 60 % от нуждите от преместване, определени от Съвета в решението му за създаване на годишен солидарен резерв, в зависимост от това коя стойност е по-висока). По този начин на държавите членки под натиск ще бъде гарантирано получаването на „солидарност за хората“, т.е. ще бъдат освободени от отговорността за определен брой кандидати за убежище. При все това, тъй като прехвърляне на отговорността може да се прилага само за кандидати, които вече са на територията на държавата членка, която прилага прехвърлянето на отговорността, ако дадена държава членка няма кандидати на своя територия, за които да прехвърля отговорност, то от нея не може да се изисква да извърши прехвърляне на отговорност.  Освен това никоя държава членка не е длъжна да прехвърля отговорността за кандидатите над своя справедлив дял. Преместването и прехвърлянето на отговорността ще се наблюдават от координатор в областта на солидарността в Комисията.

Реформата включва поредица от защитни мерки, както и принципи на взаимозависимост и взаимоограничаване, които създават стимули за спазване и следва да улеснят прилагането на механизма за солидарност.

Например:

• Само държави членки с добре подготвени системи могат да отговарят на условията за солидарност или приспадане на задълженията им за солидарност. Добре подготвената система е основно изискване съгласно определението за „миграционен натиск“ (което е предварително условие за получаване на солидарност) и „значителна миграционна ситуация“ (което дава възможност на държавите членки да се ползват от приспадане на своя солидарен принос).
• Ако дадена държава членка не поеме ангажимент или не спазва задълженията си за солидарност, то ползващата се държава членка може да наложи задължително прехвърляне на отговорността и Комисията може да възстанови финансовия принос (в зависимост от случая).
• Ако дадена държава членка не спазва своите задължения за отговорност, другите държави членки не са длъжни да спазват задълженията за солидарност спрямо нея.
• Ако няма ангажименти за преместване с достатъчен размер, за да се посрещне минималната „солидарност за хората“, която трябва да бъде осигурена от Съюза, прехвърлянето на отговорността става задължително, като играе ролята на механизъм за подкрепа за гарантиране на минималната солидарност за хората на равнището на ЕС (което означава, че държавите членки под натиск ще бъдат облекчени, като не поемат отговорност за определен брой лица годишно).
• Форумът на ЕС на високо равнище по въпросите на миграцията, съставен от министри на държавите членки, може да бъде свикан по всяко време, когато има проблем, включително при необходимост от определяне на нов ангажимент, докато ежедневното прилагане на солидарността ще се осъществява чрез Форум за солидарност на техническо равнище.
• В крайна сметка, ако държавите членки не спазват правилата в рамките на две години, Комисията може да използва правомощията си съгласно Договора (нарушения).

„Миграционен натиск“ означава ситуация, породена от пристигания по суша, море или въздух или от молби на граждани на трети държави или лица без гражданство, които са от такъв мащаб, че създават непропорционални задължения за държавата членка, като се взема предвид цялостната ситуация в Съюза, дори по отношение на добре подготвена система за убежище, приемане и миграция, и изискват незабавни действия, по-специално солидарен принос; и като се отчитат особеностите на географското положение на държава членка. „Миграционен натиск“ обхваща ситуации с голям брой пристигания на граждани на трети държави или лица без гражданство или риск от такива пристигания, включително когато такива пристигания произтичат от повтарящи се сваляния на брега след операции по търсене и спасяване или от неразрешено движение на граждани на трети държави или лица без гражданство между държавите членки.

„Значителна миграционна ситуация“ означава ситуация, при която кумулативният ефект от настоящите и предишните годишни пристигания на граждани на трети държави или лица без гражданство води до това добре подготвена система за убежище, приемане и миграция да достигне границите на своя капацитет.

Миграционният натиск се определя главно от големия брой на пристиганията (или риска от това) или на молбите, които ще създадат непропорционални задължения (т.е. тъй като тази държава членка ще бъде отговорна да разгледа голям брой молби) в добре подготвена система.

При „значителна миграционна ситуация“ определящият фактор не е броят на пристиганията (не е задължително броят да бъде голям), а кумулативното им въздействие, така че с течение на времето, поради този кумулативен ефект, държава членка, която е добре подготвена, може да достигне границите на своя капацитет. Това може да се случи например с държави членки, които са изправени пред вторични движения във времето.

При попадане под миграционен натиск държава членка може да получи достъп до солидарност и/или пълна или частично приспадане на своя ангажимент за солидарност, докато при значителна миграционна ситуация тя може само да получи пълна или частично приспадане на своя ангажимент за солидарност.

Когато Комисията извършва преценка дали дадена държава членка е подложена на миграционен натиск или е изправена пред значителна миграционна ситуация, тя трябва да вземе предвид редица количествени показатели. Те включват: броя на лицата, свалени на брега след операции по търсене и спасяване; броя на молбите за международна закрила; броя на лицата, подлежащи на процедура на границата; броя на лицата, на които е предоставена временна закрила); както и други качествени показатели, като например ситуации на инструментализиране, мащаб и тенденции на незаконните вторични движения.

Ще има по-ясни правила относно отговорността за оценяването на молбите за убежище. С новите правила се подобряват критериите за компетентността и правилата за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище:

• кандидатстване за международна закрила в държавата членка на първо влизане (освен ако лицето не притежава валидна виза или разрешение за пребиваване или разрешение да пътува без виза в Съюза), в която кандидатът е длъжен да бъде по време на определянето на държавата членка, която е компетентна;
• пълно сътрудничество с органите за установяване на самоличността на компетентната държава членка, включително задължение за сътрудничество за събиране на биометрични данни и представяне на документи, които са от значение за определяне на самоличността му/ѝ;
• спазване на решението за прехвърляне и цялостно сътрудничество за изпълнението му.

Неспазването на тези задължения има ясни правни последици за кандидата, като например:     

• пълният набор от материалните условия на приемане се предоставя само в държавата членка, в която кандидатът трябва да се намира съгласно правилата на РУУМ; ако кандидатът е в друга държава членка се покриват само основните потребности;
• Органите на държавата членка, които определят отговорността, са длъжни да продължат (определянето) дори ако кандидатът не се намира на тяхната територия, т.е. кандидатът, който нарушава изискването да се намира в тази държава членка, няма да има право на индивидуално интервю, нито да даде /изясни информацията по своя случай;
• неспазването на решението за прехвърляне, както и укриването след издаване на решение за прехвърляне води до удължаване на срока за изпълнение на прехвърлянето (от 18 месеца съгласно предишните правила до 3 години съгласно новите правила).

Задълженията на кандидатите са направени по-ясни и по-строги.

Когато кандидат се придвижва по неразрешен начин от една държава членка в друга, в РУУМ се предвижда възможността лицето да бъде прехвърлено от държавата членка, в която се намира физически, в държавата членка, в която трябва да се намира съгласно законодателството. Това прехвърляне се нарича „процедура за обратно приемане“.

От дълга и сложна процедура, основана на искания между държавите членки и обмен на доказателства, процедурата за обратно приемане ще се превърне в опростена процедура за уведомяване. Това означава, че държавата членка, в която лицето се намира без никаква (законосъобразна) причина, може просто да уведоми отговорната държава членка и да продължи бързо с решението за прехвърляне.

Прехвърляне на компетентност няма да се извърши, ако уведомлението за обратно приемане не бъде изпратено навреме (от държавата членка, на чиято територия се намира лицето). Това означава, че държавите членки могат да уведомят за присъствието на лицето и съответно да организират прехвърлянето му по всяко време. 

Когато дадено лице пристигне в Съюза, търсейки международна закрила, държавата членка на първото влизане ще трябва да определи коя държава членка е компетентна. Един от най-трудните за прилагане критерии е семейният критерий (т.е. когато кандидатът има член на семейството в друга държава членка). Лицата, които кандидатстват, когато пристигнат в Съюза и имат членове на семейството в други държави членки, често не изчакват процедурата да приключи в държавата членка на първо влизане, тъй като това е дълга и бюрократична процедура. Вместо това те отиват директно в държавата членка, в която се намира членът на семейството им.

В РУУМ се изисква държавите членки да дадат приоритет на семейните случаи и да предприемат по-решителни мерки в подкрепа на издирването на семейството. Сроковете за изпращане на отговори между държавите членки ще бъдат по-кратки и държавите членки ще бъдат задължени да избягват изискването на ненужни, обременителни доказателства (като ДНК тест или оригинални свидетелства за брак или раждане), когато косвените доказателства са последователни, проверими и достатъчно подробни.

Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището ще разработи образец, който да бъде попълнен от кандидата във възможно най-кратък срок, за да се улесни по-бързото и по-ефективното установяване на самоличността при семейни случаи, както и насоки в подкрепа на установяването на самоличността и проследяването на членове на семейството. Тези мерки, заедно с разширяването на определението за член на семейството, така че да включва семейства, които преминават транзитно, и други подобрения (т.е. нови критерии за компетентността за дипломите), следва да направят системата по-справедлива и по-ефективна и на свой ред да намалят някои от притегателните фактори, които принуждават лицата да се движат по неразрешен начин.

ЕС установява специално разработени всеобхватни партньорства с ключови държави партньори, като се обръща специално внимание на няколко области на сътрудничество, като икономика, търговия, екологична енергия и цифрови технологии, както и управление на миграцията и сигурност.

Те се допълват от планове за действие за справяне с предизвикателствата, свързани с миграцията, чрез подход, основан на целия маршрут.

Освен това се прилагат други инструменти като оперативни партньорства за борба с контрабандата с ключови държави партньори (т.е. Западните Балкани, Мароко и Тунис) с мерки за увеличаване на сътрудничеството и отговор на предизвикателствата, свързани с контрабандата на мигранти и трафика на хора и незаконната миграция към Европа от транзитни държави. Тези мерки се подкрепят и от инициативи и действия за ограничаване на незаконните заминавания, като увеличаване на законните пътища към Европа чрез прилагането на партньорства в подкрепа на талантите, засилени механизми за предоставяне на закрила и убежище в държавите партньори, предоставяне от страна на транзитните държави на възможности за връщане и реинтеграция и справяне с първопричините за миграцията.

През ноември 2023 г. ЕС стартира Световния алианс за борба с контрабандата на мигранти, за да засили сътрудничеството с държавите партньори по отношение на предотвратяването, реагирането, закрилата и алтернативите на незаконната миграция. Това е важна стъпка в съвместната борба заедно с нашите партньори срещу контрабандата на мигранти. За борбата срещу една мрежа е необходима друга мрежа. 

Освен това има много различни текущи проекти за борба с контрабандата на мигранти. Проектите за общи оперативни партньорства обединяват правоприлагащите и съдебните органи с цел развиване на капацитет за справяне с престъпните мрежи, а с проектите за информиране и повишаване на информираността се предоставя информация относно риска от незаконна миграция и алтернативите за законна миграция.

Комисията предлага да подобри своята законодателна рамка с директива, в която се определят минимални правила за предотвратяване и противодействие на улесняването на незаконно влизане, транзитно преминаване и пребиваване в Съюза. Това беше представено по време на Международната конференция за Световен алианс за борба с контрабандата на мигранти през ноември 2023 г. Директивата има следните пет цели:

1. ефективно наказателно преследване на организирани престъпни мрежи;
2. хармонизирани наказания, които отразяват сериозността на престъплението;
3. подобряване на обхвата на юрисдикцията;
4. укрепване на ресурсите и капацитета на държавите членки;
5. подобряване на събирането на данни и докладването.

Като част от новото законодателство за борба с контрабандата, в предложението за регламент за засилване на полицейското сътрудничество във връзка с предотвратяването, разкриването и разследването на контрабандата на мигранти и трафика на хора и за засилване на подкрепата на Европол за предотвратяването и борбата с такива престъпления и изменение на регламента, се преследват следните специфични цели:

1. Засилване на междуведомственото сътрудничество в областта на контрабандата на мигранти и трафика на хора;
2. Засилване на направляването и координацията в борбата с контрабандата на мигранти и трафика на хора на равнището на ЕС;
3. Подобряване на обмена на информация относно контрабандата на мигранти и трафика на хора;
4. Увеличаване на ресурсите на държавите членки за предотвратяване и борба с контрабандата на мигранти и трафика на хора;
5. Засилване на подкрепата на Европол за предотвратяване и борба с контрабандата на мигранти и трафика на хора чрез оперативни работни групи и разполагане на служители от Европол за оперативна подкрепа;

За постигането на тези цели Комисията предлага също така да се увеличат финансовите и човешките ресурси на Европол, за да се отговори на оперативните нужди и да се преодолеят установените пропуски.

Миграцията е световна реалност и неразделна част от задълбочаващите се отношения на ЕС с партньори по света. Комисията работи последователно с международните партньори в рамките на подхода „Екип Европа“ за справяне с първопричините за миграцията, борба с контрабандата на мигранти и насърчаване на законните пътища за миграция.

Развитието на законната миграция трябва да върви ръка за ръка със засилено сътрудничество в областта на обратното приемане. Като част от функционираща система за предоставяне на убежище и миграция, лицата, които нямат законно право да останат в Европа, трябва да бъдат върнати. Координаторът на ЕС по въпросите на връщането работи в тясно сътрудничество с държавите членки в Мрежата на високо равнище по въпросите на връщането.

Разработва се нова парадигма, основана на всеобхватни партньорства с много от държавите на произход и транзитно преминаване към ЕС, включително неотдавнашните инициативи с Тунис, Мавритания и Египет. Съгласно този нов подход миграцията е включена в тясното сътрудничество с нашите държави партньори наред с други ключови области като икономиката и търговията, инвестициите в зелена енергия, сигурността и отношенията между хората. ЕС и неговите държави членки са водещият донор в света в подкрепа на бежанците, както и най-големият донор на помощ за развитие. Всеобхватните партньорства се допълват от „подход, основан на целия маршрут“, който обхваща всички аспекти: от справяне с първопричините за незаконната миграция до сътрудничество по други аспекти на миграцията и управлението на границите и границите (планове за действие, насочени към маршрутите в Централното Средиземноморие, Западните Балкани, Западното Средиземноморие и Атлантическия океан и Източното Средиземноморие).

С Пакта допълнително се подобряват безопасните и законни пътища към ЕС за лицата, нуждаещи се от закрила, чрез рамка на Съюза за презаселване и хуманитарно приемане.  За първи път ще има стабилна и предвидима правна рамка. По този начин ЕС ще може да говори с един глас и ще спомогне за увеличаване на приноса на Съюза за презаселване на международно равнище.

С рамката на Съюза за презаселване и хуманитарно приемане (рамката на Съюза) ще се създаде единна процедура за операции по презаселване и хуманитарно приемане, с което ще бъдат намалени разликите между настоящите национални практики и ще се подобри ефективността. 

Тя ще се основава на двугодишен план на Съюза. В плана на Съюза ще бъде определен общият брой на лицата, нуждаещи се от закрила, които трябва да бъдат приети в ЕС, и ще включва показания за приноса на всяка държава членка, както и за държавите извън ЕС, от които трябва да се извърши приемане. 

Доброволните усилия на държавите членки ще бъдат подкрепени от подходящо финансиране от бюджета на ЕС, като се вземе предвид разполагаемият бюджет.

Ще бъде осигурен плавен преход от настоящата ad hoc схема към първото презаселване и хуманитарно приемане съгласно рамката на Съюза. Рамката на Съюза ще спомогне усилията на ЕС за презаселване и хуманитарно приемане да придобият по-траен характер. Препоръката на Комисията от 2020 г. относно законните пътища за достъп до закрила в ЕС ще продължи да създава условия за насърчаване на иновативни модели, като допълнителни възможности за прием и спонсорство от общността.

В Пакта се определят три основни начина за подобряване на законните пътища към ЕС.

• Първо, пакетът на ЕС за мобилност на умения и таланти, представен от Комисията през ноември 2023 г., включва законодателно предложение за създаване на резерв на ЕС от таланти,като платформа за целия ЕС. Пакетът включва и препоръка относно признаването на квалификациите на граждани на трети държави. Целта на препоръката е да се разгледа ролята на признаването на уменията и квалификациите като фактор, който оказва влияние върху привличането за граждани на трети държави и подпомага успешната им интеграция на пазарите на труда в държавите членки. Тя има за цел да се намалят административните пречки и разходите за признаване както за кандидатите, така и за работодателите, което може да възпре или блокира успешното набиране на персонал от трети държави.
• Второ, преразгледаната Директива за синята карта ще помогне за привличането и задържането на висококвалифицирани работници в ЕС чрез по-гъвкави условия за приемане, увеличени права и възможността за по-лесно преместване и работа между държавите — членки на ЕС. 
• И накрая, през декември 2023 г. беше постигнато политическо споразумение относно рационализирана процедура за единното разрешение за работа и пребиваване на граждани на трети държави в ЕС. Чрез него ще се рационализира процедурата за кандидатстване за разрешение за пребиваване в ЕС с цел работа и ще даде тласък на международното набиране на работа на таланти. С него също така се въвеждат нови мерки, насочени към укрепване на защитата на работниците от трети държави срещу експлоатация.  

Резервът на ЕС от таланти ще бъде първата платформа за целия ЕС, която има за цел да направи ЕС по-привлекателен за граждани на трети държави, търсещи възможности за работа в ЕС и притежаващи уменията, необходими за работа в професии с недостиг на работна ръка на общоевропейско равнище на всички нива на умения. Тя ще помогне на работодателите в ЕС да намерят талантите, от които се нуждаят, и ще гарантира достойни условия на труд.

• Регламентът за единното разрешение ще представлява единно разрешение, което съчетава работа и пребиваване за граждани на трети държави в ЕС.
• С него ще се рационализира процедурата за кандидатстване за разрешение за пребиваване в ЕС с цел работа, което ще даде тласък на международното набиране на работа на таланти. С него също така се въвеждат нови мерки, насочени към укрепване на защитата на работниците от държави извън ЕС срещу експлоатация.

Отговорностите на държавите членки по отношение на операциите по търсене и спасяване (ТиС) попадат в националната им компетентност съгласно международното право и това остава непроменено. С Пакта се въвежда нова правна рамка за това, което се случва, след катохора бъдат спасени при операции по търсене и спасяване и влязат на територията на държава членка.

С Пакта се въвеждат 3 основни стълба:

1. Нови специални правила за отговорност и солидарност за случаи на ТиС:

• Отговорност: Определяне на това коя държава членка носи отговорност за лицата, които са свалени на брега след операции по търсене и спасяване и които кандидатстват за предоставяне на убежище. В новите правила се признава, че свалянето на брега след събитие за търсене и спасяване не е същото като незаконно влизане. Поради тази причина държавата членка, която е спасила лице в морето след операция по ТиС, остава отговорна за това лице за срок от 12 месеца, докато в случай на незаконно влизане държавата членка ще остане отговорна за срок от 20 месеца. За да се гарантира правилното прилагане на тези правила, в новия регламент за Евродак се създава специална категория Евродак за пристигания след събития за ТиС.
• Солидарност: В РУУМ се посочва, че търсенето и спасяването е структурен фактор за натиск и следователно държавите членки, изправени пред голям брой пристигания по море вследствие на операции по ТиС, може да са сред държавите членки, които се ползват от мерките за солидарност. С реформата се установява постоянен задължителен механизъм за солидарност с възможност за отделяне на част от годишния солидарен резерв (съставен от солидарния принос на всички държави членки) за държави членки под натиск поради ТиС. Това означава, че годишният размер на преместванията и финансовия принос е „резервиран“ за държави членки, изправени пред голям брой пристигания по море в резултат на операции по ТиС, за да се гарантира предвидимост и непрекъснатост на подкрепата. Този постоянен механизъм означава край на ad hoc решенията, основани на доброволен принос. Държавите членки трябва освен това да вземат предвид уязвимостта на лицата, които пристигат в резултат сваляния на брега след операции по търсене и спасяване.

2. Подобряване на споделянето на информация и сътрудничеството: През 2021 г. Комисията създаде първата Европейска група за контакт по въпросите на търсенето и спасяването, за да засили сътрудничеството и да подпомогне обмена на информация между държавите членки и асоциираните към Шенген държави. Европейската група за контакт по въпросите на търсенето и спасяването започна да функционира отново през 2023 г. и провежда редовни срещи. Групата събира знания относно правилата и практиките, разработени и прилагани от държавите членки, с цел да се подобри общото разбиране на ТиС и да се допринесе за развитието на общи практики в тази област, в съответствие с приложимата международна и европейска правна рамка. Групата също така стартира пилотно споделяне на аналитична информация почти в реално време, както и post factum, като в момента се извършва проучване, в което се разглеждат техническите мерки за безопасност на всички плавателни съдове в контекста на ТиС.

3. Насоки и общи правила: През 2020 г. Комисията издаде препоръка за засилено сътрудничество при търсене и спасяване. Комисията предложи също така да се преразгледа Директивата за подпомагането, за да се изясни допълнително, че хуманитарната дейност, извършвана под формата на търсене и спасяване в съответствие с международното право, не трябва да бъде криминализирана.  Предстои провеждане на преговори по предложението от съзаконодателите.